Vegvísirinn er leiðbeinandi skjal sem ætlað er að koma af stað samtali milli stjórnvalda og hagaðila.

Í kjölfar samtalsins þarf að lögfesta breytingarnar en ekki hefur verið fastsett hvenær það gæti orðið.

Komi til þess að tillögurnar verði lögfestar verður það m.a. að undangengnu samráði við hagaðila, ritun frumvarps til laga, umfjöllun nefnda og umræður á Alþingi, samþykki þingsins á þeim og reglugerðabreytingar.

Í vegvísi HMS um breytt byggingareftirlit koma ekki fram nákvæmar dagsetningar eða fastmótuð tímalína fyrir breytingar á lögum og reglugerðum. Í kjölfar útgáfu tillagnanna er nánari vinnsla um útfærslur í höndum stýrihóps stjórnvalda sem ráðfærir sig við sérfræðinga og hagaðila.

Innleiðing kerfisins er fyrirhuguð í tveimur skrefum:

• Breytt fyrirkomulag byggingareftirlits innleitt

• Nýtt tryggingakerfi (byggingargallatrygging) innleitt í kjölfarið

Krafa um byggingargallatryggingu verður því ekki hluti af fyrsta innleiðingarskrefinu heldur kemur í kjölfar þess að eftirlitið hefur náð fótfestu.

Ætla má að framvindan verði á þá leið að innleiðingarskref vegna breytts byggingareftirlits, þ.e. með óháðum skoðunarstofum, hefjist í framhaldi af vinnu stýrihóps sem hóf störf 2025. Nánari tímasetningar og lagabreytingar eru háðar áframhaldandi vinnslu og ákvörðunum stjórnvalda.

Sem stendur liggja skýrar og tímasettar dagsetningar fyrir lögfestingu því ekki fyrir.

Tillögunum er ætlað að auka gæði í mannvirkjagerð, veita fagaðilum stuðning og aðhald til að vanda til verka og fanga mistök sem upp geta komið snemma í ferlinu og koma þannig í veg fyrir umfangsmikil tjón og galla.

Markmiðin eru því í stuttu máli að auka gæði mannvirkja, auka hlutleysi eftirlits, lágmarka kostnað vegna byggingargalla og bæta neytendavernd.

Óháðar og faglega hæfar skoðunarstofur munu framkvæma eftirlit og skoðanir í umboði HMS.

Skoðunarstofur munu skv. tillögunum sinna hönnunar- og framkvæmdaeftirliti í umboði HMS.

HMS mun svo viðhafa markvisst eftirliti með skoðunarstofum til að tryggja samræmda yfirferð og hlutleysi í eftirliti. Þá munu hönnuðir og framkvæmdaaðilar geta komið athugasemdum sínum vegna eftirlits skoðunarstofu til HMS.

Tillögur í vegvísinum gera ráð fyrir að skoðunarstofur verði sérhæfð fyrirtæki með starfsleyfi frá HMS. Stofnunin myndi jafnframt hafa eftirlit með starfsemi þeirra.

Kröfur um menntun og hæfi starfsmanna skoðunarstofa yrðu að lágmarki þær sömu og gerðar eru til þeirra sem sinna sambærilegum verkum í dag.

Sem dæmi myndi sá sem færi yfir hönnunargögn fyrir hönd skoðunarstofu a.m.k. þurfa að uppfylla sömu kröfur um menntun, hæfi og löggildingu sem þarf til að skila viðkomandi gögnum inn til byggingarfulltrúa í dag.

Að sama skapi myndi sá sem sinnti framkvæmdaeftirliti fyrir hönd skoðunarstofu a.m.k. þurfa að uppfylla sömu kröfur um menntun og hæfi og byggingarstjóri í dag, þ.e. verklega reynsla og fagmenntun í tæknigrein og/eða byggingariðnaði.

Ætlunin er því að tryggja öguð, fagleg, hlutlaus og samræmd vinnubrögð í byggingareftirliti á hönnunar- og framkvæmdastigi.

Tillögur vegvísisins gera ráð fyrir að skoðunarstofur þyrftu ekki nauðsynlega að geta sinnt bæði eftirliti með hönnun og framkvæmd á verkstað en gætu gert það.

Sem stendur liggja tölulegar stærðir eða áætlanir um umfang hópsins ekki fyrir, mannaflaþörf og þróun hans verður að móta í takt við uppbyggingu kerfisins.

Gert er ráð fyrir að eftirlitsáætlun hverju sinni myndi byggjast á áhættumati auk almennra úrtaksskoðana og samanstæði af þrenns konar skoðunarstofulistum, sambærilegum núverandi skoðunarlistum HMS.

1. Ytra eftirlit með verkþáttum í hönnun (t.d. yfirferð séruppdrátta).

2. Ytra eftirlit með innra eftirliti iðnmeistara (yfirferð á gögnum í gæðastjórnunarkerfi fyrir tiltekið verk).

3. Ytra eftirlit með framkvæmd verkþátta á verkstað og gögnum vistuðum í Mannvirkjaskrá.

Tillögurnar gera ráð fyrir að HMS myndi hafa eftirlit með skoðunarstofum til að tryggja samræmda framkvæmd skoðana og eftirfylgni við gæðaviðmið.

Tillögur vegvísisins gera ekki ráð fyrir að verkeigendur eða aðrir tengdir aðilar geti valið hvaða skoðunarstofa færi með eftirlit sem til stæði að framkvæma hverju sinni. Tillögurnar miðast við að HMS úthluti skoðunarstofum verkefni handahófskennt hverju sinni.

Svo tryggja megi hlutleysi sem best gera tillögurnar ráð fyrir að úthlutun skoðana verði á hendi HMS.

Í vegvísinum er lagt til að fyrirkomulagið verði í samræmi við þá úthlutunaraðferð sem tíðkast hefur til þessa vegna úrtaksskoðana neysluveitna, þ.e. í rafmagnseftirliti, handahófskennt hverju sinni.

Skoðunarstofur og þeir starfsmenn sem framkvæma skoðanir hverju sinni þyrftu að vera algjörlega sjálfstæðir og óháðir gagnvart þeim framkvæmdum og aðilum sem til skoðunar eru hverju sinni.

Í aðgerðaáætlun vegvísisins er að finna lið 1.1 þar sem fram kemur að skoða þurfi kröfur skoðanastofa og skoðunarmanna m.a. Þetta er því eitt af þeim atriðum sem á eftir að útfæra.

Í vegvísinum koma ekki fram nákvæmar tölur um fjölda skoðana eða hve langan tíma þær geti tekið. Umfang skoðana kæmi til með að ráðast af niðurstöðum áhættumats hverrar framkvæmdar og skoðanir unnar skv. samræmdum stöðluðum verkferlum, t.d. skoðunarlistum sem tilgreina hvað skuli skoða og hvernig hverju sinni.

Markmið tillagnanna er að byggingareftirlit verði áhættumiðað og um leið markvissara en ekki endilega umfangsmeira. Ætlunin er því að beina eftirlit þangað sem þess er þörf.

Áhættumiðuð nálgun getur því falið í sér meira umfang eftirlits en einnig minnkað þörf eftirlits með framkvæmdum þar sem áhætta er metin í lágmarki. Eftirlitsáætlun byggð á áhættumati gæti því falið í sér umfangsminna eftirlit ef aðstandendur verkefna, hönnuðir og framkvæmdaaðilar, eru t.d. með farsæla framkvæmdasögu að baki.

Vegvísirinn tekur ekki beina afstöðu til þess en eftirlitinu er ætlað að vera markvisst án þess að það verði umfangsmeira.

Áhættumiðaðri nálgun er ætlað að beina eftirliti í meiri mæli þangað sem þess er þörf, m.ö.o. umfang eftirlits minnkar gagnvart aðilum sem skila góðum verkum.

Gert er ráð fyrir að umfang eftirlits, þ.e. eftirlitsáætlun, hverju sinni byggi á niðurstöðum áhættumats sem tæki m.a. mið af flækjustigi hönnunar og framkvæmdasögu þeirra sem að verkin standa. Í hvert sinn verði því beitt áhættumiðaðri nálgun sem myndi ákvarða umfang eftirlits. Eftirlit verði þó ekki eingöngu áhættumiðað heldur væri hluti þess á grundvelli slembiúrtaks.

Kostnaðargreining tillagnanna hefur ekki metinn að fullu og liggur því ekki fyrir hvort til kostnaðarauka komi ef nýtt fyrirkomulag byggingareftirlits og byggingargallatrygging tekur gildi.

Sú greining myndi þó taka tillit til þess kostnaðar sem fellur niður samhliða breytingunum af verður, t.d. vegna kostnaðar við byggingastjórakerfið, starfsábyrgðatryggingar að ógleymdum þjóðhagslegan ávinning m.t.t. þess ef kerfið leiði af sér færri galla með tilheyrandi kostnaði sem iðulega fellur á almenning.

Í Vegvísinum kemur fram að skv. skýrslu sem var gefin var út í Noregi árið 2022 er var kostnaður vegna byggingargalla þar í landi metinn vera um 4-6% af heildar byggingarkostnaði árið 2006. Í sænskri skýrslu frá árinu 2018 koma fram sömu upplýsingar um kostnað vegna byggingargalla. Ekki er ástæða til að ætla að umfang byggingargalla á Íslandi sé minna en í Noregi og Svíþjóð og því má setja fram að sambærilegt mat á kostnaði við byggingargalla hér á landi geti að minnsta kosti verið um 6%.

Sé miðað við þessar forsendur og horft til þess að árið 2023 hafi heildarkostnaður við byggingu íbúðarhúsnæðis hér landi verið um 250 milljarðar kr. má áætla að umfang byggingargalla vegna íbúðarhúsnæðis geti verið amk. 15 milljarðar króna árlega. Ef horft er til alls húsnæðis sem byggt er geti þessi upphæð numið allt að 25 milljörðum króna árlega. Þó greina megi þessar tölur betur þykir ljóst að um verulega hagsmuni sé að ræða fyrir almenning í landinu sem hlýst af óviðunandi eftirliti og óskýrri ábyrgðarkeðju í núgildandi kerfi.

 Vegvísirinn fjallar því ekki með beinum hætti um það hver kostnaður við breytt byggingareftirlit kemur til með að vera en leggur áherslu á hagkvæmni. Áhættumiðuðu eftirliti er ætlað að hvetja framkvæmdaaðila til góðra verka með því að minnka umfang eftirlits gagnvart þeim sem skila af sér farsælum verkum og lækka þar með framkvæmdakostnað þeirra.

Lagt er til að þau gjöld sem nú eru greidd til sveitarfélaga vegna byggingareftirlits, þ.e. hönnunareftirlit, verði greidd til skoðunarstofa. Kostnaður vegna framkvæmdaeftirlits verður því borinn af iðnaðinum og komi m.a. í stað eftirlits byggingarstjóra sem fallið verður frá.

Eftirlitið kæmi til með að miða við áhættu og flækjustig viðkomandi verkefnis. Það myndi því miðast við að lágmarka eftirlit eins og kostur er en beita því um leið þar sem þörf fyrir eftirlit er talin hvað mest.

Fagaðilar myndu því í breyttu eftirliti verða metnir út frá fyrri verkum og slíkt mat geta leitt til lægri kostnaðar við ytra eftirlit fyrir verkeiganda sem sinnir innra eftirliti vel.

Að sama skapi myndi breytt byggingareftirlit leiða til aukins kostnaðar fyrir verkeigendur sem standa sig ekki jafn vel og ítrekað væru uppvísir að því að fylgja ekki þeim lögum og reglum sem við á hverju sinni.

Aukin skilvirkni, betri nýting auðlinda og fjárhagslegur hvati til framkvæmdaaðila að skila verkum án frávika.

Í vegvísinum kemur fram að áfangaúttektir hafi til þessa ekki talist gefa nógu nytsamlegar upplýsingar. Auk þess hefur umfang, afmörkun og tíðni þeirra verið talin stangast á við almennt verklag við innri úttektir verktaka. Skil á þeim í mannvirkjaskrá þykja því tímafrek og íþyngjandi en skili ekki betri mannvirkjum.

Þó að ein af tillögunum sé að krafa um skil á áfangaúttektum í Mannvirkjaskrá falli niður verður með breyttu byggingareftirliti lögð áhersla á annars vegar innra eftirlit iðnmeistara og hins vegar ytra eftirlit skoðunarstofu, bæði með innra eftirlitinu og með verklegri framkvæmd. Áfram verður því fylgst með því að iðnmeistarar skjali úttektir í sín gæðakerfi. Að sama skapi verður gerð krafa um skil á staðfestingum fyrir helstu byggingarvörur og prófanir á virkni kerfa og byggingarhluta.

Í stað sérstæðra virkniskoðana gæðakerfa myndi slíkt eftirlit falla undir ytra eftirlit skoðunarstofa með innra eftirliti framkvæmdaaðila. Með breyttu byggingareftirliti verður lögð áhersla á ytra eftirlit skoðunarstofu, bæði með innra eftirliti iðnmeistara og með verklegri framkvæmd.

Skráningum í gæðastjórnunarkerfi sem miðar að sérhverri mannvirkjagerð og niðurstöður vankanta myndu berast HMS, bæði sem innlegg í áhættumat og fræðslu.

Tillögur í vegvísinum miða að því að byggingarstjórakerfið í sinni formlegu mynd verði lagt niður.

Verkeigandi verður að fullu ábyrgur fyrir framkvæmdinni og hans að sjá til þess að stýring hönnunar- og framkvæmdaferils sé í samræmi við lög, reglugerðir og aðrar kröfur.

Verkeigandi getur valið að fela öðrum þessi verkefni en ábyrgð hans sem verkeiganda verður skýr og honum í hag að gæta þess að slík mál verði í góðum farvegi.

Samkvæmt núgildandi regluverki ber verkeigandi fulla ábyrgð á því að hönnun mannvirkis og framkvæmd sé í samræmi við þær kröfur sem settar eru fram í þar að lútandi lögum og reglugerðum.

Tillögur vegvísisins miða þó að því að skýra þá ábyrgð enn betur og sjá til þess að ábyrgð gagnvart neytendum, þ.e. fasteignakaupendum, verði í reynd hjá verkeiganda, sem beri fulla ábyrgð á verkinu í heild sinni, með lögbundinni byggingargallallatryggingu.

Hönnuðir og iðnmeistarar munu áfram bera faglega ábyrgð á eigin vinnu en skv. tillögunum mun sú ábyrgð að fulla vera gagnvart verkeiganda hverju sinni.

Ef upp koma mistök á verkþáttum hönnuða eða iðnmeistara, eða sýni þeir af sér vanrækslu í starfi, miðast tillögurnar við það að neytandinn fái bót sinna mála gegnum byggingagallatryggingu. Verkeigandi mun svo geta gert endurkröfu á hönnuði og/eða iðnmeistara þegar við á.

Um lögskipti þessara fagaðila muni gilda almennar reglur kröfuréttarins.

Tillögurnar miðast við að þegar verkeigandi sækir um byggingarleyfi til leyfisveitanda skilar hann líkt og áður hönnunargögnum verks til samþykktar.

Tillögurnar gera hins vegar ráð fyrir því hann þurfi einnig að skila inn bindandi vilyrði frá tryggingafélagi sem ábyrgist framkvæmdina gagnvart framtíðar eiganda. Forsenda útgáfu byggingarleyfis væri því slíkt vilyrði um byggingargallatrygging frá tryggingafélagi og án þess fengist byggingarleyfi ekki gefið út.

Þá miðast tillögurnar við að tryggingafélög áhættumeti þau verk sem verkeigendur óska eftir að fá tryggð. Þannig ætti að verða auðveldara fyrir ábyrga verkeigendur sem skila góðum verkum að fá slíkar tryggingar auk þess sem kostnaður þeirra yrði að líkindum lægri en ella. Þeir sem aftur á móti ættun sér frávikasögu að baki eða ítrekað skila gölluðum verkum sem tryggingafélög hafa þurft bæta íbúðaeigendum fái ný verkefni einfaldlega ekki tryggð. Þeir hverfi þannig af byggingamarkaði sem bætir almannahag.

Byggingargallatryggingin tæki svo ekki gildi fyrr en lokaúttekt hefur farið fram og mannvirkið teldist fullbúið og hæft til notkunar.

Slík lokaúttekt færi ekki aðeins fram fyrir hönd leyfishafa heldur hefðu tryggingafélög þarna tækifæri til að gæta sinna hagsmuna og taka mannvirkið út. Teldi tryggingafélagið á þessum tímapunkti að úrbóta væri þörf svo ekki kæmu upp frávik eða gallar á gildistíma tryggingarinnar fengi verkeigandi þarna tækifæri til þess að framkvæma úrbætur áður en tryggingin tekur gildi.

Þegar tryggingin tekur gildi getur verkeigandi hafið sölu á íbúðum innan mannvirkisins til almennings. Við kaup fengi nýr eigandi íbúðar annars vegar afhent afsal eignarinnar en einnig tryggingaskírteini eignatryggingar sem eyrnamerkt væri þeirri fasteign sem um ræðir.

Gallatryggingunni er skv. tillögunum ætlað að gilda í 10 ár frá því hún tekur gildi. Ákveði eigandi fasteignar að selja hana innan gildistíma tryggingarinnar verða þá ekki aðeins eigendaskipti á fasteigninni sem um ræðir heldur einnig á tryggingunni sem fylgir eigninni.

Til að auka enn frekar líkur á farsælli lúkningu framkvæmda verkeiganda og tryggja hagsmuni tryggingafélags miðast tillögurnar svo við tvær skoðanir tryggingafélagsins til viðbótar á líftíma tryggingarinnar. Því er gert ráð fyrir að auk skoðunar á fasteign áður en gallatrygging tekur gildi framkvæmi tryggingafélag úttektir á fasteigninn eftir 5 ár og við lok gildistíma tryggingarinnar, þ.e. eftir 10 ár.

Komi upp frávik við þessar skoðanir sem sannað þyki að eigi sér rætur í hönnun eða framkvæmd verksins sem þarfnist lagfæringa getur tryggingafélagið farið fram á að upprunalegur verkeigandi ráðist í úrbætur. Ef hann einhverra hluta vegna getur ekki, eða ætlar sér ekki, að verða við því yrði það tryggingafélagsins að bæta eiganda fasteignarinnar tjónið að fullu án þess að hann þurfi að leggja út í lögfræði- eða ráðgjafakostnað.

Með tímanum myndast því reynsla tryggingafélaga gagnvart verkeigendum.

Þeir aðilar sem skila frá sér mannvirkjum sem sjaldan fylgja frávik og sinntu viðgerðum vegna frávika sem upp kæmu ættu að líkindum auðveldara með að fá slíkar tryggingar og hagstæðari verð.

Þeir sem hins vegar yrðu ítrekað uppvísir að því að fylgja ekki lögum og reglum sem við eiga hverju sinni eða fengju skráð á feril sinn ítrekuð frávik sem þeir sinntu ekki úrbótum á ættu erfitt með að fá verk sín tryggð og/eða kostnaður við kaup á næstu tryggingu yrði hærri en ella.

Þannig verða verkeigandi hvattur fjárhagslega til að gæta þess í hvívetna að hönnuðir og framkvæmdaaðilar sem hann réði til sín í verkefni væru traustsins verðir og til þess bærir að skila verkum sem standast kröfur og þarfnast ekki ótímabærra viðgerða vegna galla.

Er þetta því í senn talið geta stóraukið neytendavernd ásamt því að færa verkeigendum sem skila góðum verkum sterkari samkeppnisstöðu á fasteignamarkið m.t.t. verðlagningar á fasteignum og trausts.

Lögbundinni byggingargallatryggingu sem verkeigandi þyrfti að útvega fyrir einstök verk myndi fylgja stóraukin neytendavernd.

Eigendur fasteigna þar sem upp kæmu gallar myndu þá ekki þurfa að ráða til sín lögfræðinga og/eða ráðgjafa, svo sem dómskvadda matsmenn, með tilheyrandi kostnaði til að færa sönnur á því hvað olli frávikum upp kæmu og hver bæri ábyrgð á því. Þess í stað verður það tryggingafélagsins að bæta eigandanum tjónið.

Tillögunum er ætlað að fela í sér aukið gagnsæi og samræmt verklag við eftirlit frá hlutlausum aðilum sem sinni ytra hönnunar- og framkvæmdaeftirliti.

Þá myndu fagaðilar í breyttu eftirliti verða metnir út frá fyrri verkum og slíkt mat geta leitt til lægri kostnaðar við ytra eftirlit fyrir verkeiganda sem sinnir innra eftirliti vel.

Með áherslu á betri nýtingu auðlinda og fækkun frávika og galla í framkvæmdum.

Já, vegvísirinn leggur áherslu á stafræna þróun sem leiði af sér aukna skilvirkni.