Sam­an­tekt og til­lög­ur

Starfsemi slökkviliða gegnir lykilhlutverki í öryggi samfélagsins og er ein af grunnstoðum við að vernda líf, heilsu, eignir og umhverfi á Íslandi. Á undanförnum árum hafa orðið breytingar í samfélaginu, þar sem fjölbreyttari áhættuþættir og áskoranir við rekstur slökkviliða kalla á markvissari skipulagningu, þjálfun og bættan viðbúnað slökkviliða.

Fjárframlög sveitarfélaga til brunavarna hafa tvöfaldast á síðasta áratug og námu rúmum sex milljörðum króna árið 2024. Þrátt fyrir þessa verulegu aukningu hefur ekki tekist að tryggja samræmda og fullnægjandi viðbragðsgetu slökkviliða um land allt. Greiningar og niðurstöður úttekta sýna að staða slökkviliða er mjög mismunandi milli landshluta og sveitarfélaga, þar sem smærri slökkvilið eiga í meiri erfiðleikum með að uppfylla lögbundnar kröfur um mönnun, búnað, æfingar og framkvæmd eldvarnareftirlits.

Núverandi skipulag slökkviliða endurspeglar ekki nægjanlega þá áhættu og nauðsynlega viðbragðsþörf sem samfélagið kallar á. Í samanburði við Norðurlöndin hefur þróunin þar verið í átt að áhættumiðuðu skipulagi, þar sem viðbúnaður, mönnun og þjónustustig eru ákvörðuð á grundvelli áhættugreiningar á hverju svæði.

Áskoranir slökkviliða eru bæði fjárhagslegar og kerfislægar. Þær snúa að skipulagi og stærð rekstrareininga, mönnun, aðgengi að sérhæfðri þekkingu og getu sveitarfélaga til að standa undir rekstri í samræmi við lögbundnar skyldur. Ekki verður unnt að bæta stöðu slökkviliða á Íslandi eða tryggja viðunandi öryggi nema með auknu fjármagni í málaflokkinn samhliða grundvallar kerfisbreytingu á skipulagi slökkviliða.

Helstu áskor­an­ir og nið­ur­stöð­ur

Niðurstöður úttekta HMS og greiningar á starfsemi slökkviliða draga fram alvarlega veikleika í lykilþáttum starfseminnar:

Til­lög­ur að úr­bót­um

HMS leggur fram eftirfarandi tillögur með það að markmiði að bregðast við þeim veikleikum sem greinst hafa í lykilþáttum starfsemi slökkviliða á Íslandi. HMS fer með framkvæmd laga nr. 75/2000 um brunavarnir og hefur það hlutverk að leggja fram tillögur að breytingum á reglugerðum á sviði brunavarna skv. 4. mgr. 11. gr. og 39. gr. laganna.

1. Inn­gang­ur

Slökkvilið gegna lykilhlutverki í öryggi samfélagsins og eru ein af grundvallarstoðum við að vernda líf, heilsu, eignir og umhverfi. Starfsemi þeirra er jafnframt nátengd öðrum viðbragðskerfum, svo sem almannavörnum, lögreglu og heilbrigðisþjónustu. Til að tryggja viðeigandi viðbrögð við eldsvoðum, eftirliti og forvörnum þarf skipulag slökkviliða að byggjast á skýrum forsendum, nægjanlegu bolmagni og samræmdri framkvæmd um allt land.

Á undanförnum árum hafa orðið breytingar í samfélaginu sem hafa áhrif á starfsemi slökkviliða. Fjölgun íbúa, breytt byggðamynstur, aukin ferðamennska, flóknari mannvirki, fjölþátta ógnir og auknar kröfur til öryggis hafa gert meiri kröfur til viðbragðsgetu, fagþekkingar og þjónustu slökkviliða en áður. Á sama tíma hefur rekstur slökkviliða orðið kostnaðarsamari og smærri sveitarfélög standa frammi fyrir áskorunum við að uppfylla lögbundnar kröfur um mönnun, búnað, þjálfun og aðstöðu.

Slökkvilið eru að meginstefnu til rekin á ábyrgð sveitarfélaga og hefur sú skipan verið byggð upp í takt við sveitarfélagaskipan. Sú þróun hefur leitt til ólíkrar stærðar og getu slökkviliða. Þá hefur reynslan sýnt að framkvæmd og þjónustustig eru misjöfn milli svæða, sem getur haft áhrif á jafnræði íbúa til öryggis.

Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun (HMS) fer með samræmingar hlutverk á sviði brunamála og hefur það hlutverk að fylgjast með kerfinu í heild, styðja slökkvilið og sveitarfélög og leiðbeina um lögbundnar kröfur sem gerðar eru til starfseminnar. Í ljósi þess hlutverks hefur HMS orðið þess sífellt áskynja að þörf er á heildstæðri sýn og kerfisbreytingu á skipulagi slökkviliða, með áherslu á áhættumiðað skipulag, aukið samstarf og sameiginlega ábyrgð á öryggi íbúa, óháð búsetu.

Vegvísir að framtíðarskipulagi slökkviliða er settur fram til að bregðast við núverandi stöðu. Hann byggir á greiningu á núverandi skipulagi, rekstri og viðbragðsgetu slökkviliða, auk reynslu af samstarfi sveitarfélaga og samanburði við framkvæmd á Norðurlöndunum. Markmið vegvísisins er að leggja fram skýra stefnumótandi sýn og tillögur að kerfisbreytingu á starfsemi slökkviliða sem styðja við áframhaldandi þróun þessa málaflokks. Vegvísirinn er ætlaður sem stuðningur við ákvarðanatöku sveitarfélaga, ríkis og annarra hagaðila, með það að markmiði að styrkja slökkvilið sem sjálfbæra og samræmda stoð í öryggi íslensks samfélags.

2. Starf­semi slökkvi­liða á Ís­landi

Samkvæmt lögum nr. 75/2000 um brunavarnir fer félags- og húsnæðisráðherra með yfirstjórn brunamála í landinu. HMS vinnur að samræmingu brunavarna í landinu og stuðlar að samvinnu þeirra sem starfa að brunavörnum. Stofnunin skal með sjálfstæðum athugunum og úttektum leiðbeina sveitarstjórnum um lögbundnar kröfur og nauðsynlegar úrbætur. Markmiðið með úttektunum er að fá yfirsýn yfir stöðu slökkviliða í landinu svo hægt sé að vinna að samræmingu og samstarfi slökkviliða með það að markmiði að gera starfsemina faglegri, virka og samhæfða um land allt.¹

Starfsemi slökkviliða eru lögbundin verkefni sveitarfélaga samkvæmt lögum um brunavarnir. Sveitarfélögum er skylt að sjá um að starfsemi slökkviliða fullnægi kröfum í samræmi við lög og reglugerðir og bera m.a. ábyrgð á rekstri þeirra, mönnun, búnaði og fram­kvæmd eldvarnareftirlits. Sveitarstjórn ræður slökkviliðsstjóra sem sér svo um að ráða annað starfslið slökkviliðs.

Sveitarfélögum ber að hafa í gildi brunavarnaáætlun fyrir starfssvæði slökkviliðsins til fimm ára. Áætlunin skal samþykkt af HMS og viðkomandi sveitarstjórn. Brunavarnaáætlun er lykilskjal í rekstri slökkviliða og lýsir skipulagi, tækjabúnaði, mönnun, menntun og þjálfun starfsmanna. Markmið áætlunar er að sýna fram á hvernig slökkvilið sé í stakk búið til að sinna lögbundnum verkefnum sínum og bregðast við þeirri áhættu sem er til staðar á starfssvæði þess, sbr. 13. gr. laga um brunavarnir. Jafnframt sýnir hún hvernig sveitarfélög uppfylla lögbundnar skyldur sínar varðandi rekstur slökkviliða. Áætlunin byggir á áhættumati og tilgreinir helstu brunahættur, viðbúnaðarþörf og nauðsynlega manna- og búnaðarþörf með hliðsjón af verkefnum og áhættu. Hún gerir sveitarfélögum betur kleift að meta nauðsynlega stærð og skipulag slökkviliðs, auk þess sem hún tilgreinir þær úrbætur sem þörf er á til að uppfylla kröfur reglugerðar um starfsemi slökkviliða nr. 747/2018.

2.1 Skipu­lag slökkvi­liða

Á Íslandi eru 31 slökkvilið sem þjónusta 61 sveitarfélög landsins. Umdæmi slökkviliða skiptast í starfssvæði, eins og sjá má á mynd 1, sem sýnir einnig landfræðilega dreifingu þeirra. Hverju starfssvæði er skipt upp í fjögur útkallssvæði, sem byggt er á viðbragðstíma og verkefnum slökkviliðs. Útkallssvæði endurspegla hversu langt er í næsta tiltæka viðbragð og skal tilgreint í brunavarnaáætlun skv. 16. gr. reglugerðar um starfsemi slökkviliða.

Mynd 1: Starfssvæði slökkviliða á Íslandi

Skipulag slökkviliða getur verið með mismunandi hætti og skal það að meginreglu skilgreint í brunavarnaáætlun viðkomandi sveitarfélags, á grundvelli mannaflagreiningar. Ef slík greining liggur ekki fyrir skal sveitarfélag fylgja lágmarksviðmiðum 15. gr. reglugerðar um starfsemi slökkviliða.

Viðmiðin eru þrískipt og miðast við íbúafjölda á starfssvæði slökkviliðs:

Tafla 1. Skipulag slökkviliða

Mismunandi skipulag slökkviliða sést einnig á mynd 1 hér að ofan. Slökkvilið með sólarhringsvakt á stöð eru merkt með rauðum lit, lið með dagvakt á stöð og útkallslið utan dagvinnutíma með bláum lit, en slökkvilið sem byggja alfarið á útkallsmönnun eru merkt svörtum lit. Í dag eru starfandi fjögur slökkvilið sem eru með sólarhringsvakt á stöð, sex lið sem eru með dagvakt á stöð og 21 lið sem eru með útkallslið án fastrar viðveru en mörg þeirra eru með slökkviliðsstjóra í fullu starfi.

Tafla 2 sýnir slökkvilið landsins skipt upp eftir landshlutum, hvaða sveitarfélög standa að rekstri hvers slökkviliðs, upplýsingar um íbúafjölda og landfræðilegu stærð þeirra. Slökkviliðin sem eru merkt með brúnum lit eru rekin í formi byggðasamlaga. Taflan sýnir meðal annars að slökkvilið landsins geta verið að takast á við ólíkar áskoranir, m.t.t. íbúafjölda eða landfræðilegrar stærðar. Sem dæmi má nefna að íbúafjöldinn sem Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins sinnir er 250.400 manns og stærð landsvæðisins er 802 km² en íbúafjöldinn sem Brunavarnir Þingeyjasveitar sinnir er 1.500 manns en stærð landsvæðisins er 12.021 km².

Tafla 2. Slökkvilið landsins, Heimild: Hagstofa Íslands, 2025

2.2 Lög­bund­in verk­efni og lág­marks­kröf­ur

Sveitarfélög landsins bera ábyrgð á rekstri slökkviliða og skulu tryggja að þjónusta þeirra uppfylli lögbundnar kröfur, sbr. 11. og 12. gr. laga um brunavarnir. Í 3. gr. reglugerðar um starfsemi slökkviliða eru lögbundin verkefni slökkviliða talin upp með tæmandi hætti og skiptast í fimm flokka:

Slökkviliðum er heimilt að sinna öðrum verkefnum, að því tilskildu að þau skerði ekki getu þeirra til að sinna lögbundnum verkefnum, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Slík verkefni skulu koma fram í brunavarnaáætlun. Algengt er að slökkvilið sinni einnig slökkvitækjaþjónustu, vatnsdælingum, sjúkraflutningum og annarri þjónustu við sveitarfélög. Sjö slökkvilið landsins sjá um framkvæmd sjúkraflutninga að öllu leyti eða að hluta til á sínu starfssvæði. Sjá nánari umfjöllun um framkvæmd sjúkraflutninga í kafla 7.

Í 20. og 21 gr. reglugerðar um starfsemi slökkviliða koma fram kröfur um lágmarksfjölda slökkviliðsmanna í útkallsliði og útkallseiningum. Þar er gert ráð fyrir 16 slökkviliðsmönnum, fjórum stjórnendum og slökkviliðsstjóra sem lágmarksfjölda í útkallsliði sem komin er á vettvang stærri aðgerða innan 30 mínútna. Þá má fjöldi slökkviliðsmanna sem tilheyra einni stöð aldrei vera minni en ein útkallseining, sem eru 4-7 slökkviliðsmenn, en fer eftir þjónustuflokk.

Við framkvæmd lögbundinna verkefna slökkviliða og eldvarnareftirlits gilda lágmarkskröfur sem sveitarfélögum ber að uppfylla. Í meginatriðum taka þessar kröfur til skipulags og reksturs slökkviliða, húsnæðis og tækjabúnaðar, menntunar og þjálfunar slökkviliðsmanna, sem og framkvæmdar eldvarnareftirlits. Hér má sjá samandregið í töflu 3 þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til starfsemi slökkviliða og hvaða regluverki kröfurnar byggja á.

Tafla 3: Lágmarkskröfur til sveitarfélaga

2.3 Um­fang starf­sem­inn­ar

Starfsemi slökkviliða er umfangsmikil og verkefnin eru fjölbreytt, sbr. umfjöllun í kafla 2.2. Starfandi eru 1.459 slökkviliðsmenn í 31 slökkviliði miðað við fyrirliggjandi upplýsingar úr Brunagátt. Alls eru 76 slökkvi- og útstöðvar dreifðar um landið. Dreifing stöðva tekur mið af útkallssvæðum og viðbragðstíma samkvæmt kröfum reglugerðar um starfsemi slökkviliða. Útköll slökkviliða endurspegla bæði umfang starfseminnar og verkefnaálag útkallseininga. Árið 2025 voru útköll slökkviliða alls 2.596. Í töflu 4 er yfirlit yfir fjölda slökkviliðsmanna, stöðva og útkalla eftir liðum, sem sýnir verulegan mun á umfangi starfseminnar milli landshluta og einstakra liða.

Tafla 4. Umfang starfsemi slökkviliða árið 2025 

2.4 Sam­starf og sam­vinna sveit­ar­fé­laga

Á síðustu áratugum hafa sveitarfélög tekið að sér sífellt fleiri lögbundin verkefni sem áður voru á hendi ríkisins. Markmið þessarar þróunar hefur verið að styrkja sveitarstjórnarstigið og færa þjónustuna nær íbúum, þannig að hún taki betur mið af staðbundnum aðstæðum. Í stefnumótun ríkisins í málefnum sveitarfélaga hefur ítrekað verið lögð áhersla á að þessum markmiðum verði ekki náð nema með auknu samstarfi og, eftir atvikum, sameiningum sveitarfélaga.² Samvinna er þar skilgreind sem lykilforsenda til að tryggja að sveitarfélög hafi raunhæfa getu til að sinna lögbundnum verkefnum með fullnægjandi hætti.

Sveitarstjórnarlög nr. 138/2011 gera ráð fyrir fjölbreyttum samstarfsformum sveitarfélaga. Annars vegar er um að ræða samstarf um afmörkuð verkefni eða þjónustu, svo sem með þjónustusamningi skv. 92. gr. Hins vegar er heimilt að stofna byggðasamlög sem taka að sér rekstur og framkvæmd varanlegra verkefna skv. 94. gr. Byggðasamlög fela í sér formfest samstarf þar sem aðildarsveitarfélög framselja tilteknar valdheimildir og ábyrgð til sameiginlegrar stjórnsýslueiningar sem starfar sem sjálfstæður lögaðili og fer með stjórnsýslu, rekstur og framkvæmd tiltekinna verkefna fyrir sveitarfélögin.

Á sviði brunavarna og starfsemi slökkviliða er samstarf sveitarfélaga sérstaklega heimilað og hvatt til þess í lögum um brunavarnir og reglugerðum starfsemi slökkviliða. Sveitarfélögum er þannig gert kleift að uppfylla lögbundnar skyldur sínar með samstarfi og er þeim m.a. heimilt að semja sín á milli um verkefni, sbr. 14. gr. laganna. Slíkt samstarf getur tekið á sig mismunandi myndir, allt frá gagnkvæmri aðstoð og þjónustusamningum yfir í að rekstur slökkviliðs sé færður í heild eða að hluta undir byggðasamlag.

Í sveitarstjórnarlögum er lögð áhersla á að byggðasamlagsformið hafi mesta vægi þegar kemur að samstarfi sveitarfélaga, sem endurspeglar skýran vilja löggjafans um þróun í átt að sterkari og formfastari rekstrareiningum. Slíkt samstarf hefur verið nýtt á sviði brunavarna með það að markmiði að auka samræmingu og styrkja getu slökkviliða til að sinna lögbundnum verkefnum sínum.³ Þá hvílir jafnframt á sveitarfélögum samningsskylda um gagnkvæma aðstoð, þannig að slökkvilið aðliggjandi svæða bregðist við þegar viðbragðstími þeirra er styttri. Með því er stuðlað að sem stystum viðbragðstíma óháð sveitarfélagamörkum og auknu öryggi íbúa.
Á landsvísu eru slökkvilið í yfirgnæfandi meirihluta rekin af einstökum sveitarfélögum. Aðeins fimm af 31 slökkviliðum landsins eru rekin í formi byggðasamlags, það eru Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins, Brunavarnir Suðurnesja, Brunavarnir Dala, Reykhóla og Stranda, Brunavarnir Árnessýslu og Brunavarnir Rangárvallasýslu. Þetta sýnir að þrátt fyrir skýrar lagaheimildir og áherslu löggjafans á aukið samstarf um rekstur slökkviliða, er byggðasamlagsformið fremur undantekning en meginregla í skipulagi slökkviliða.

3. Sam­an­burð­ur við Norð­ur­lönd­in

Slökkvilið á Íslandi eiga margt sammerkt með starfsemi slökkviliða á Norðurlöndunum og hefur löggjöfin hérlendis mótast með hliðsjón af norrænni löggjöf. Við umfjöllun um framtíðarskipulag slökkviliða á Íslandi er því mikilvægt að líta til þess hvernig löggjöf og framkvæmd hefur þróast í nágrannalöndunum og hvort þar hafi verið gripið til breytinga til að mæta breyttum áskorunum og auknum kröfum til starfseminnar.

Í þessum kafla er gerður samanburður við löggjöfina í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Sérstök áhersla er lögð á mönnun slökkviliða, skipulag útkallsliða út frá áhættumiðaðri nálgun og framkvæmd eldvarnareftirlits, með hliðsjón af þeirri umfjöllun sem fram kom í kafla 2.2. Markmiðið er að draga fram framkvæmdina á Norðurlöndunum og meta hvernig hún getur nýst við áframhaldandi þróun brunavarna hér á landi.

3.1 Nor­eg­ur

Starf­semi slökkvi­liða

Í Noregi byggir skipulag slökkvilið á samstarfi ríkis og sveitarfélaga. Meginlöggjöfin á því sviði eru lög um bruna- og sprengivarnir (brann- og eksplosjonsvernloven). Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) fer með yfirstjórn málaflokksins og ber ábyrgð á stefnumótun, samhæfingu og eftirliti á sviði brunavarna og almannavarna.⁴ Sveitarfélögin bera hins vegar ábyrgð á rekstri slökkviliða og framkvæmd eldvarnareftirlits á sínu svæði.   

Í norsku lögunum er kveðið á um að sveitarfélög skuli framkvæma áhættugreiningu með það að markmiði að þau geti sinnt lögbundnum verkefnum með fullnægjandi hætti.⁵ Þar er einnig kveðið á um samstarf milli sveitarfélaga, þar sem  heimilt er að sameina rekstur slökkviliða eða fela öðrum sveitarfélögum framkvæmd verkefna að hluta eða í heild samkvæmt samningi. Þetta fyrirkomulag er að mörgu leyti sambærilegt því fyrirkomulagi sem þekkist hér á landi um byggðasamlög, sbr. umfjöllun í kafla 2.4.

Ný reglugerð um skipulag slökkviliða, sem tók gildi 1. mars 2022, kveður á um að skipulag og mönnun slökkviliða skuli byggja á greiningu á áhættum, forvörnum og viðbragðsgetu. Greiningarnar skulu uppfærðar á a.m.k. fjögurra ára fresti og þurfa að sýna hvaða atvik slökkviliðin eru tilbúin til að takast á við og hvaða atvik þau geta ekki tekist á við. Ef slökkvilið ákveða að gera samning sín á milli með það að markmiði að uppfylla skyldur sínar, skal það einnig koma fram.⁶

Í norsku reglugerðinni kemur fram að útkallslið slökkviliðs skal mannað a.m.k. 16 manns, þar af skulu vera fjórir hæfir stjórnendur. Ein fullmönnuð útkallseining skal samanstanda af a.m.k. þremur slökkviliðsmönnum, ásamt einum stjórnanda, alls fjórir.⁷ Í 17. gr. reglugerðarinnar kemur fram hvernig skipulagi, m.t.t. bakvakta útkallseininga og fastri mönnun, skuli háttað út frá íbúafjölda í þéttbýli.   

Samkvæmt 23. gr. reglugerðarinnar er gerð krafa um fjölda slökkviliðsmanna í útkalli vegna eldsvoða. Ein útkallseining skal mæta á vettvang innan tilskilins viðbragðstíma. Ef útkall er vegna smærri elda, þar sem líkur á útbreiðslu eru litlar, er heimilt að fjöldi slökkviliðsmanna sé færri en fullmönnuð útkallseining. Í þeim tilvikum getur slökkviliðið brugðist við með þeim fjölda slökkviliðsmanna sem telst viðeigandi og skynsamlegur. Ákvæðið kemur nýtt inn í reglugerðina frá 2022.

Þegar reglugerðin tók gildi árið 2022 voru leiðbeiningar um starfsemi slökkviliða og björgunarþjónustu gefnar út (Veiledning til brann- og redningsvesenforskriften). Þar segir að ákvæði 23. gr. reglugerðarinnar var sett með það markmið að slökkvilið hafi svigrúm til að meta hvort þörf sé á að fullmönnuð útkallseining þurfi að mæta á vettvang. Tilgangur ákvæðisins er einnig að slökkvilið hafi meiri sveigjanleika í skipulagningu, þannig náist betri nýting á mannskapnum. Ákvæðið nær aðeins til verkefna slökkviliðs vegna eldsvoða en með þessum hætti er hægt að tryggja betri nýtingu mannskaps á vakt þar sem ekki eru öll verkefni þannig að þau krefjist fullskipaðrar útkallseiningu.⁸

Jafnframt hafa verið gefnar út leiðbeiningar um reykköfun  (Veiledning om røyk og kjemikaliedykking.)⁹ Samkvæmt leiðbeiningunum þarf slökkviliðsmaður að hafa a.m.k. fjórar reykköfunaræfingar á ári, þar af minnst eina heita æfingu. Þeir sem sinna efnaköfun verða að taka a.m.k. þrjár efnaköfunaræfingar á ári. Þeir sem sinna hvoru tveggja, þ.e. reyk- og efnaköfnun verða að hafa sex reyk- og efnaköfunaræfingar á ári, þar á meðal a.m.k. eina heita æfingu og eina efnaköfunaræfingu.

Eld­varn­ar­eft­ir­lit í Nor­egi

Í Noregi er ein af lögbundnum skyldum sveitarfélaga að sinna eldvarnareftirliti, sbr. 13. gr. norsku laganna. Sveitarfélög skulu halda skrá yfir byggingar, vöruhús, svæði, jarðgöng, fyrirtæki og aðra staði þar sem eldsvoði geti leitt til mann-, samfélags- og verðmætatjóns. Sveitarfélög þurfa að skjalfesta hvernig eftirlit með byggingum er háttað.¹⁰

Þann 1. janúar 2016 tók gildi reglugerð um brunavarnir. ¹¹ Í reglugerðinni er fjallað um skyldur eigenda mannvirkja, notenda mannvirkja og sveitarfélaga. Ef litið er til þeirra skyldna, m.t.t. áhættumiðaðs eldvarnareftirlits, má sjá að sveitarfélögum er skylt að kortleggja líkur á eldsvoða og þær afleiðingar sem hann kann að hafa á líf, heilsu, umhverfi og eignir í sveitarfélaginu. Sveitarfélög skulu ákveða áherslurnar, skipuleggja samstarf og áhættur til að draga úr hættu á eldi með skilvirkum hætti. Í 18. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um áhættumiðað eftirlit. Eftirlit skal framkvæma og forgangsraða út frá:

a.     Hættu á lífs- og heilsutjóni
b. Hættu á tapi á efnislegu og sögulegu verðmæti
c.     Hættu á samfélagslegum afleiðingum
d.     Hættu á brotum á forvarnarskyldum
e.     Áhrifum eldvarnareftirlits samanborið við aðrar brunavarnir

Í kjölfar reglugerðarinnar voru gefnar út leiðbeiningar um brunavarnir (Veiledning til forskrift of branneforebygging). Í leiðbeiningum við 18. gr. kemur fram að eldvarnareftirlit skal vera áhættumiðað, t.a.m. til að nýta þann mannskap sem framkvæmir eftirlitið sem best. Eftirlit ætti að fara fram þar sem áhættan er há og aðrar aðgerðir hafa takmörkuð áhrif. ¹²

3.2 Dan­mörk

Starf­semi slökkvi­liða

Í Danmörku er löggjöf um brunavarnir ekki bundin við einn lagabálk, heldur samþætt úr fleiri lögum. Almannavarnastofnun Danmerkur, Beredskabsstyrelsen (BRS), ber ábyrgð á öryggismálum, almannavörnum, viðbragði við stórum atburðum og samræmingu brunavarna á landsvísu ásamt því að hafa eftirlits- og ráðgjafahlutverk gagnvart sveitarfélögum. Ábyrgð á starfsemi slökkviliða er tvíþætt og skiptist milli ríkis og sveitarfélaga. BRS fer með samhæfingu og eftirlit og sinnir sérhæfðum verkefnum í hærri áhættuflokki. Þá bera sveitarfélögin hins vegar ábyrgð á daglegum rekstri slökkviliða, þar með talið slökkvistarfi og eldvarnareftirliti á sínu svæði.¹³

Í Danmörku er heimild fyrir sveitarfélög að sameina slökkvilið og stofna nefnd til að sinna þeim verkefnum sem sveitarfélagið felur þeim. Nefndin skal m.a. vera skipuð af sveitarstjórum þeirra sveitarfélaga sem er hluti af sameiningunni og lögreglustjóra, sbr. 10. gr. lög um neyðarviðbúnað (Lovbekendtgørelse) frá 19. desember 2025.¹⁴

Sveitarfélögin bera ábyrgð á að meta viðbúnað út frá staðbundnum áhættum. Áhættur sveitarfélags eru metnar með tilliti til hverjar og hvar áhætturnar eru og hvaða viðbúnað þarf.  Slökkviliðin upplýsa sveitarstjórnir um þær áhættur og hvað þarf til svo hægt sé að bregðast við skilgreindum áhættum. Þegar þjónustustigið hefur verið tilgreint ákveður sveitarstjórn skipulag slökkviliðsins.¹⁵

Sveitarfélög meta lágmarksfjölda slökkviliðsmanna í útkallsliði slökkviliðs í Danmörku, m.t.t. áhættu- og viðbragðsþörf í hverju sveitarfélagi. Fyrsta viðbragð verður a.m.k. að vera mannað af stjórnanda og þess fjölda sem þarf til að stjórna búnaði. Sveitarfélög fá skýrar leiðbeiningar um hvernig þau skuli vinna áhættumat og skipuleggja starfsemi slökkviliðsins (Vejledning om risikobaseret dimensionering og plan for det komunnale redningsberedskab).¹⁶ Í öðrum tengdum leiðbeiningum um vettvangsstjórn (Retningslinjer for indsatsledelse), kemur fram að grunnviðmið við reykköfun miðist við einn stjórnanda, dælustjóra og tvo reykkafara, eða samtals fjóra.¹⁷ Fyrsta viðbragð skal fara af stað eins fljótt og verða má og setur sveitarstjórn, sem hluti af þjónustustiginu, kröfu um viðbragðstíma fyrir fyrstu viðbragðsaðila og getur sú krafa verið mismunandi eftir landsvæðum.¹⁸

Í Danmörku þurfa slökkviliðsmenn að ljúka 12 almennum æfingum á ári, hver æfing skal vera 2 klst., þar af eru fjórar skylduæfingar með áherslum frá BRS og átta æfingar sem hvert slökkvilið getur útfært í samræmi við sýna starfsemi. Gefin eru út æfingaviðmið frá BRS til nokkurra ára í senn, sem taka mið af helstu verkefnum slökkviliða, svo sem slökkvistarfi innanhús og reykköfun, björgun fastklemmdra og viðbrögðum vegna hættulegra efna.¹⁹

Eld­varn­ar­eft­ir­lit í Dan­mörku

Í Danmörku er í gildi reglugerð um eldvarnareftirlit frá 2021 (Bekendtgørelse om brandsyn). Eldvarnareftirlitið er tvískipt þar sem lögbundið eldvarnareftirlit er framkvæmt af slökkviliðum hvers sveitarfélags og síðan eigin eftirfylgni og viðhaldsskyldur af eigendum mannvirkja.

Á slökkviliðum hvílir lögbundin skylda að fara í eldvarnareftirlit í tilteknum mannvirkjum. Í viðaukum með reglugerðinni kemur fram hversu tíð eldvarnareftirlit eru miðað við flokkun mannvirkja. Í viðauka með reglugerðinni eru tilgreind þau mannvirki sem á að fara í eftirlit.²⁰

Í reglugerðinni er eldvarnareftirlit flokkað í fimm tegundir af eftirliti, þ.e.

 Í kjölfar gildistöku reglugerðar frá 2021 voru gefnar út leiðbeiningar um framkvæmd eldvarnareftirlits ári síðar. Þar kemur fram hvernig sveitarfélög eiga að skipuleggja eldvarnareftirlitið sitt, hvaða eftirlit á að fara fram og hvaða mannvirki ber að skoða.²¹

3.3 Sví­þjóð

Starf­semi slökkvi­liða

Almannavarnastofnunin Myndigheten för civilt försvar (MCF) í Svíþjóð annast samhæfingu á björgunaraðgerðum á landsvísu. MCF ber m.a. ábyrgð á því að gefa út leiðbeiningar fyrir slökkvilið og er stuðningur við sveitarfélögin varðandi brunavarnir landsins.

Sveitarfélögin bera ábyrgð á að skipuleggja og reka slökkvilið innan síns sveitarfélags. Samkvæmt lögum um varnir gegn slysum (Lag om skydd mot olyckor) ber sveitarfélögum að tryggja að fullnægjandi aðgerðir séu til staðar til að sporna við eldum og skemmdum af þeirra völdum. Sveitarfélögin skulu hafa í gildi aðgerðaráætlun þar sem tilgreint er markmið verkefna, skipulag á starfseminni og áhættumat á slysum sem geta orðið í sveitarfélaginu.²²

Sveitarfélögum ber að gera áætlun þar sem verður að koma fram markmið verkefna, áhættugreining á þeim slysum sem gætu orðið í sveitarfélaginu, ásamt því að greina hæfni til að bregðast við útköllum. Í áætluninni á að koma fram hvaða úrræði eru tiltæk. Í lögunum segir að aðgerðir verði að geta hafist innan viðunandi tíma og skulu fara fram á skilvirkan hátt.²³ Þá geta sveitarfélög gert samning sín á milli um að verkefni geti verið sinnt að hluta eða öllu leyti af öðru sveitarfélaginu.²⁴

Breytingar hafa verið gerðar á regluverkinu í Svíþjóð. Nú falla ákvæði um reyk- og efnaköfun undir reglugerð frá 2023 og er það heildstæð reglugerð um áhættur í vinnuumhverfi sem fellur undir vinnuverndarlöggjöf en ekki lög um brunavarnir.²⁵ Í 14. kafla reglugerðarinnar er kveðið á um reyk- og efnaköfun, m.a. kemur fram að þeir sem sinna reykköfun þurfa að taka a.m.k. fjórar æfingar á ári þar af tvær heitar æfingar og æfingum skuli dreift yfir árið.²⁶

Eld­varn­ar­eft­ir­lit í Sví­þjóð

Í Svíþjóð gildir reglugerð og leiðbeining frá 2022 um hvernig sveitarfélög skuli skipuleggja og framkvæma eftirlit með brunavörnum á sínu svæði (Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter och allmänna råd om hur kommunen ska planera och utföra sin tillsyn enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckorvar).²⁷ Þar er að finna reglur ásamt almennum viðmiðum með hvaða hætti sveitarfélög eiga að skipuleggja og framkvæma eldvarnareftirlit. Eldvarnareftirlit er á ábyrgð sveitarfélaga og skal fara fram áhættugreining á því hvar og hversu oft það á að framkvæma eftirlit. Þar eru sett fram almenn viðmið varðandi forgangsröðun eftirlits, þ.e. mat á eftirfarandi, til að taka ákvörðun um forgangsröðun:

Í viðauka við reglugerðina er að finna yfirlit yfir byggingar og önnur mannvirki þar sem eldhætta er talin mikil og skal vera listi yfir þær byggingar og mannvirki á eftirlitsáætlun sveitarfélagsins. Að auki skal sveitarfélagið byggja eftirlitsáætlun sína á þekkingu sinni á aðstæðum í sveitarfélaginu.²⁸

Sveitarfélögin skulu meta hversu oft eigi að fara í eftirlit og skal það skjalfest. Ef matið er að skoðanir eru sjaldnar en á sex ára fresti eða að ekki sé þörf á skoðun, skal það einnig skjalfest.²⁹

3.4 Sam­an­burð­ur

Ef litið er til Norðurlandanna, Noregs, Danmerkur og Svíþjóð, má sjá að þau hafa verið að þróast í átt að áhættumiðaðri nálgun við slökkvistarf og eldvarnareftirlit. Skipulag viðbúnaðar, mönnunar og eftirlits byggist í auknum mæli á áhættugreiningu á hverju svæði, fremur en föstum lágmarksviðmiðum.

Í öllum samanburðarlöndunum, ásamt Íslandi, er rekstur slökkviliða á ábyrgð sveitarfélaga, sem sinna daglegum verkefnum, slökkvistarfi og eldvarnareftirliti. Miðlægar stofnanir, þ.e. HMS á Íslandi, DSB í Noregi, BRS í Danmörku og MCF í Svíþjóð, felst hlutverk þeirra hins vegar í stefnumótun, samræmingu, eftirliti og ráðgjöf gagnvart sveitarfélögum. Helstu munurinn er að stofnanirnar á Norðurlöndunum eru hluti af almannavarnakerfinu og sinna því einnig hlutverki þegar kemur að stærri og flóknari atburðum, en hlutverk HMS er að meginstefnu bundið við brunavarnir og eftirlit.

Mönn­un og við­bún­að­ur

Í Noregi er gerð lágmarkskrafa um að heildarútkallslið sé að lágmarki 16 manns, þar af fjórir stjórnendur. Skipulag viðbúnaður slökkviliða byggist á áhættugreiningu og er heimilt að aðlaga mönnun útkallsliðs á grundvelli hennar. Í nýju ákvæði 23. gr. norsku reglugerðarinnar er að finna heimild um að útkallseining þarf ekki að vera fullmönnuð, þ.e. einum stjórnanda og þremur slökkviliðsmönnum, ef útkall er vegna minni elds og litlar líkur eru á útbreiðslu hans. Samkvæmt 21. gr. reglugerðar um starfsemi slökkviliða á Íslandi er hins vegar gerð krafa um að það skuli að lágmarki miðast við einn slökkviliðsstjóra, fjóra stjórnendur og 16 almenna slökkviliðsmenn í útkallsliði slökkviliðs. Af þessu má sjá að krafa er um hærri lágmarksfjölda slökkviliðsmanna í útkallsliði á Íslandi heldur en í Noregi, þar sem lágmarksfjöldi er 16 manns með stjórnendum.

Í Danmörku og Svíþjóð er ekki skilgreindur fastur lágmarksfjöldi með sama hætti, heldur byggir mönnun á mati sveitarfélaga á áhættu og þjónustustigi. Þessi nálgun veitir aukið svigrúm til að aðlaga viðbúnað að raunverulegum aðstæðum á hverju starfssvæði.

Æf­ing­ar og þjálf­un

Á Íslandi er gerð krafa um að fjöldi verklegra æfinga í reykköfun hjá slökkviliðum skuli vera að lágmarki sex á hverju ári, þar af ein efnaköfunaræfing. Í samanburðarlöndum er fjöldi æfinga í reykköfun á bilinu fjórar til tólf á ári. Í Danmörku eru fjórar skylduæfingar vegna reykköfunar en svigrúm er fyrir hvert slökkvilið að útfæra átta æfingar í samræmi við sína starfsemi. Í sumum tilvikum eru gerðar sértækari kröfur til þeirra sem sinna sérhæfðum verkefnum, svo sem efnaköfun. Í Noregi er gerð krafa um fjórar æfingar í reykköfun á ári. Fyrir þá sem sinna sérhæfðum verkefnum eru gerðar frekari kröfur, t.d. þeir sem sinna efnaköfun þurfa að lágmarki þrjár efnaköfunaræfingar á ári. Með þessari nálgun er gerður betri greinarmunur á þjálfun reykkafara eftir verkefnum, en slíkur greinarmunur er ekki með sama hætti í íslensku regluverki.

Eld­varn­ar­eft­ir­lit

Eldvarnareftirlit í samanburðarlöndunum er almennt skipulagt og forgangsraðað á grundvelli áhættumats, með hliðsjón af aðstæðum á hverju starfssvæði. Í Noregi er eldvarnareftirlit skipulagt á grundvelli áhættumats þar sem sveitarfélög bera ábyrgð á að kortleggja og halda lista yfir þau mannvirki, svæði, göng og fleira þar sem eldur getur ógnað fjölda mannslífa, verðmæta- eða umhverfistjóni og ber sveitarfélögum að tryggja að skoðanir séu framkvæmdar.

Í Danmörku byggir eldvarnareftirlitið einnig á áhættumiðari nálgun. Sveitarfélög framkvæma heildstæða áhættugreiningu sem er grunnur að bæði viðbúnaði og framkvæmd eftirlits. Í 2. gr. reglugerðar Bekendtgørelse om bransyn nr. 2341 er sveitarstjórnum skylt að framkvæma eldvarnareftirlit í tilteknum mannvirkjum og er eftirlitið flokkað í fimm tegundir af skoðunum eftir áhættum.

Í Svíþjóð er einnig áhættumiðaðri nálgun í eldvarnareftirliti en á Íslandi þar sem lagt er upp með að forgangsröðun eftirlits. Við mat á forgangsröðun er lagt til að litið sé til fimm þátta. Samanburðurinn sýnir að Noregur, Danmörk og Svíþjóð hafa þróað eldvarnareftirlit í átt að áhættumiðaðri framkvæmd, sem tíðkast ekki á Íslandi.

4. Kostn­að­ur við rekst­ur slökkvi­liða

Skipulag og umfang starfsemi slökkviliða er breytilegt milli sveitarfélaga, meðal annars með tilliti til áhætta á starfssvæði, íbúafjölda, fjölda mannvirkja, vegalengda og verkefna sem slökkviliðin sinna. Þessir þættir hafa beint áhrif á rekstrarkostnað slökkviliða og leiða til þess að kostnaður getur verið mismunandi milli slökkviliða.

Sveitarfélög bera fjárhagslega ábyrgð á rekstri slökkviliða, þar á meðal kostnaði vegna húsnæðis, mönnunar og búnaðar og ræðst umfang rekstursins að verulegu leyti af fjárhagslegri getu þeirra. Aðrir tekjuöflunarmöguleikar slökkviliða eru takmarkaðir en nokkur slökkvilið sinna þó sjúkraflutningum innan sinna starfssvæða og hafa tekjur af þeim verkefnum.

Til að varpa skýru ljósi á áætlaðan kostnað slökkviliðs miðað við lágmarksviðmið reglugerðar um starfsemi slökkviliða, er stuðst við greiningu Péturs Péturssonar, slökkviliðsstjóra Brunavarna Árnessýslu, frá árinu 2017 sem ber heitið „Kostnaður við rekstur lágmarksstærðar slökkviliðs samkvæmt íslenskum lögum og reglum.“³⁰ Greiningin veitir ákveðið viðmið um þann kostnað sem gera þarf ráð fyrir svo slökkvilið geti sinnt lögbundnum verkefnum sínum með fullnægjandi hætti og er jafnframt efniviður að neðangreindri umfjöllun um stofn- og rekstrarkostnað slökkviliða.

4.1 Stofn­kostn­að­ur slökkvi­liða

Greiningin á stofnkostnaði við uppbyggingu slökkviliðs sýnir að sá kostnaður er verulegur. Samkvæmt greiningunni gat hann numið um 200 milljónum króna á verðlagi ársins 2017, af því gefnu að fjárfesta þurfi í öllum helstu þáttum rekstrar, svo sem húsnæði, tækjum, hlífðarfatnaði og öðrum nauðsynlegum búnaði. Þegar sú fjárhæð er framreiknuð til verðlags í mars 2026 nemur stofnkostnaðurinn um 310 milljónum króna samkvæmt verðlagsreiknivél Hagstofu Íslands.³¹ Auk stofnkostnaðar þarf jafnframt að gera ráð fyrir árlegum rekstrarútgjöldum, þar á meðal kostnaði vegna launa, æfinga skv. reglugerðum, viðhalds og endurnýjun búnaðar, sem og kostnaði vegna útkalla slökkviliða.

4.2 Ár­leg­ur rekstr­ar­kostn­að­ur slökkvi­liða

Áætlaður árlegur rekstrarkostnaður lágmarksstærðar slökkviliðs byggist á ofangreindum forsendum í kafla 4.1. Útreikningar skv. greiningunni gera ráð fyrir slökkviliðsstjóra í fullu starfi, varaslökkviliðsstjóra í hálfu starfi, þremur varðstjórum og 16 slökkviliðsmönnum í hlutastarfi sem uppfylla lágmarkskröfur um þjálfun skv. lögum um brunavarnir og reglugerð um reykköfun, auk 10 útkalla á ársgrundvelli. Samkvæmt því nam árlegur launakostnaður 22,3 milljónum króna árið 2017. Þegar einnig er tekið tillit til afskrifta og kostnaðar vegna endurnýjunar fasteigna og búnaðar var áætlað að heildarrekstrarkostnaður á ári næmi að meðaltali um 51 milljón króna á verðlagi þess árs.

Sé árlegur launakostnaður reiknaður út frá gildandi kjarasamning og launatöflum árið 2026 nemur hann 67,2 milljónum króna, sé horft til sömu mönnunarviðmiða. Sú hækkun skýrist einkum af launaþróun og breytingum á rekstrarforsendum slökkviliða á undanförnum árum. Frá árinu 2017 hafa launahækkanir og aðrar kjarasamningsbundnar breytingar aukið launakostnað enn frekar. Dæmi um slíkt er greiðsla þrekálags til allra slökkviliðsmanna sem standast þar til gerðar kröfur, án þess að greinarmunur sé á hvort um fullt starf eða hlutastarf sé að ræða.

Við mat á heildarlaunakostnaði ber þó að líta til þess að forsendur um fjölda æfinga og útkalla eru breytilegar milli slökkviliða og einnig breytilegar milli ára. Kostnaður vegna þessara þátta getur því haft veruleg áhrif á heildarkostnað rekstursins. Kostnaður við fjögurra klst. æfingu er sá sami og við fjögurra klst. útkall hjá hlutastarfandi slökkviliði og nemur, miðað við fyrrgreind mönnunarviðmið, um 560.000 kr. fyrir hverja æfingu eða útkall. Í sumum tilvikum hefur mikill fjöldi útkalla orðið til þess að draga hefur þurft úr æfingum, þar sem kostnaður við hvert útkall hefur bein áhrif á það fjármagn sem er til ráðstöfunar vegna þjálfunar.

Áætlaður rekstrarkostnaður slökkviliða getur verið breytilegur milli ára og fer eftir launakostnaði, afskriftum, kostnaði við rekstur fasteigna og viðhalds auk endurnýjunar á tækjum og búnaði. Sá breytileiki ræðst meðal annars af skipulagi og umfangi starfseminnar, mönnun, fjölda æfinga og útkalla.

Með hliðsjón af lágmarkskröfum reglugerða um starfsemi slökkviliða er áætlað að meðal rekstrarkostnaður nemi um 97 milljónum króna á verðlagi ársins 2026. Sú fjárhæð er þó fyrst og fremst viðmið, enda ræðst raunverulegur kostnaður af fleiri þáttum en lágmarksviðmiðum laga og reglugerða. Þar hefur meðal annars áhrif umfang starfseminnar, mönnun, fjöldi æfinga og útkalla, endurnýjun búnaðar og þjónustustig. Launakostnaður er langstærsti kostnaðarliðurinn og getur numið 67 milljónum króna á ársgrundvelli, eða tæplega 70% af heildar rekstrarkostnaðinum, og hefur því veruleg áhrif á heildarkostnað slökkviliða.

Í ljósi breytilegra rekstrarforsenda slökkviliða og óvissu um þróun einstakra kostnaðarliða, meðal annars vegna fjölda útkalla og þar með launakostnaði, þykir því rétt að setja heildarkostnað fram sem kostnaðarbil fremur en fasta fjárhæð. Áætla má að árlegur rekstrarkostnaður slökkviliða geti því legið á bilinu 80–110 milljónum króna sem endurspeglar eðlilegan breytileika í umfangi og rekstrarforsendum slökkviliða.

4.3 Tekj­ur og út­gjöld til bruna­varna

Geta sveitarfélaga til að standa undir rekstri slökkviliða er mismunandi og ræðst af stærð þeirra, íbúafjölda, fasteignum og öðrum tekjumöguleikum. Þessi breytileiki hefur bein áhrif á rekstrargrundvöll slökkviliða og möguleika sveitarfélaga til að uppfylla lögbundnar skyldur sínar á sviði brunavarna.

Tekjustofnar sveitarfélaga eru skilgreindir í lögum nr. 4/1995 og felast meðal annars í fasteignaskatti, útsvari og framlögum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Þar að auki afla sveitarfélög tekna með þjónustugjöldum og rekstri eigin stofnana og fyrirtækja. Þar sem sveitarfélög eru mismunandi að stærð, bæði með tilliti til íbúafjölda, fasteigna og annarra tekjumöguleika, er heildartekjuöflun þeirra einnig breytileg. Útsvar er almennt stærsti tekjustofn sveitarfélaga og er lagt á launatekjur einstaklinga sem eiga lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi.

Til að varpa skýrara ljósi á getu sveitarfélaga til að standa undir rekstri slökkviliða er gagnlegt að bera saman tekjur þeirra og útgjöld til brunavarna, sbr. tafla 5. Þar má sjá sundurliðun á fjárframlagi sveitarfélaga til brunavarna árið 2024, að undanskildu Grindavík þar sem fjármögnun fór fram með öðrum hætti vegna jarðhræringa á Reykjanesi.

Árið 2024 voru sveitarfélög að ráðstafa að meðaltali 1% af skatttekjum sínum til brunavarna, en hlutfallið sveiflaðist frá 0% til 4,1% milli sveitarfélaga. Þessi breytileiki undirstrikar að rekstur slökkviliða getur verið hlutfallslega mun íþyngjandi fyrir sum sveitarfélög en önnur, þrátt fyrir sambærilegar lögbundnar kröfur til starfseminnar.

Tafla 5: Tekjur og útgjöld til brunavarna árið 2024, Heimild: Samband íslenskra sveitarfélaga, 2024

5. Grein­ing á starf­semi slökkvi­liða

Á síðustu áratugum hefur starfsemi slökkviliða tekið verulegum breytingum. Skyldur þeirra hafa aukist og lögbundnum verkefnum fjölgað, sem hefur í för með sér aukna þörf fyrir brunavarnir og viðbúnað. Þessa þróun má meðal annars rekja til aukinnar uppbyggingar bæði í iðnaði og á húsnæðismarkaði, breytinga á veðurfari, fjölgunar ferðamanna og vaxandi umferðar. Samhliða þessu hefur áhættan í samfélaginu aukist sem kallar á aukinn viðbúnað viðbragðsaðila.³²

HMS hefur frá árinu 2020 unnið nokkrar greiningar á starfsemi slökkviliða. Fyrsta skýrslan, Staða brunamála (2020), sýndi að slökkvilið í stærri byggðum landsins væru almennt rekin á viðunandi hátt, en að staða slökkviliða í minni og fámennari byggðum væri víða ófullnægjandi. Í sumum tilvikum var dregið í efa hvort slík lið hefðu bolmagn til að takast á við alvarlega atburði og uppfylla lögbundin hlutverk sín. Ein af tillögum til úrbóta sneri að aukinni samræmingu og samhæfingu slökkviliða, einkum  smærri byggða til að bæta stöðu slökkviliða á landsvísu.

Árið 2022 var jafnframt birt ítarleg skýrsla HMS um stöðu slökkviliða á Íslandi,³³ byggð á úttektum á slökkviliðum árið áður og þar komu fram sambærilegar áskoranir hjá smærri slökkviliðum. Þar að auki hafa verið gerðar greiningar á rekstrarformi slökkviliða, þar sem smærri slökkvilið eru borin saman við stærri lið sem starfa í formi byggðasamlaga.³⁴ Þessar greiningar hafa bent til þess að þörf er á að endurskoða starfsemi slökkviliða í núverandi mynd, getu minni liða til að uppfylla lögbundnar skyldur sínar og bregðast við aukinni áhættu og breyttum aðstæðum.

Samhliða þessari greiningarvinnu hefur HMS lagt áherslu á þróun stafrænna lausna á sviði brunavarna. Brunagátt er í dag lykilverkfæri í þeirri vegferð, en hún heldur utan um rauntímaupplýsingar um stöðu slökkviliða á landsvísu, veitir yfirsýn yfir búnað, rekstur, mannafla, æfingar, menntun og eldvarnareftirlit slökkviliða og nýtist jafnframt við gerð stafrænna brunavarnaáætlana. Brunagátt hefur þannig orðið að mikilvægu stjórntæki sem styrkir eftirlitshlutverk HMS og styður við þróun rafrænna úttekta.

Mynd 2. Þróun Brunagáttar 2021 – 2027

5.1 Út­tekt­ir á starf­semi slökkvi­liða

Úttektir HMS á starfsemi slökkviliða eru framkvæmdar í þeim tilgangi að ná fram heildstæðri mynd af stöðu slökkviliða, greina þörf fyrir úrbætur og leiðbeina sveitarfélögum um það sem betur má fara til að bæta brunavarnir á landsvísu.

Á grundvelli úttekta HMS og gagnasöfnunar í gegnum Brunagátt, liggur nú fyrir mun ítarlegri og heildstæðari mynd af stöðu slökkviliða á landsvísu. Þessar upplýsingar skapa forsendur til þess að bera saman þróun milli ára og meta þörf fyrir úrbætur til að styðja við stefnumótun um framtíðarskipulag slökkviliða, sem nánar verður nú farið yfir.

Út­tekt á starf­semi slökkvi­liða árið 2021

HMS framkvæmdi samræmda úttekt á starfsemi slökkviliða árið 2021 þar sem öll slökkvilið landsins voru heimsótt. Markmið úttektarinnar var að varpa ljósi á stöðu þeirra með tilliti til lykilþátta í starfseminni, svo sem þjálfunar og menntunar, húsnæðis og búnaðar, sem og framkvæmdar eldvarnareftirlits.

Þjálf­un­ar- og mennt­un­ar­mál

Niðurstöður þjálfunar- og menntunarmála sýndu að rúmlega helmingur slökkviliðsstjóra töldu sig ná að halda æfingum á ársgrundvelli til að uppfylla æfingaskyldu slökkviliðsmanna vegna reykköfunar og annarra slökkvistarfa. Hjá 73% slökkviliða var menntun slökkviliðsmanna almennt metin góð. Rúmlega helmingur slökkviliða hafði sent starfsmenn sína í reglubundna læknisskoðun, þol- og styrktarpróf. Aðeins 39% slökkviliða höfðu sent inn nauðsynlegar upplýsingar til HMS til að viðhalda reykköfunarréttindum slökkviliðsmanna og því voru 61% slökkviliða sem uppfylltu ekki settar kröfur til að geta sinnt reykköfun og slökkvistarfi innanhúss þar sem skilyrði um ýmist menntun, æfingatíma, reglubundnar heilsufarsskoðanir eða þol- og styrktarpróf voru ekki uppfyllt.

Mynd 3: Þjálfunar- og menntunarmál

Hús­næði og bún­að­ur

Alls voru skoðaðar 72 slökkvistöðvar hjá slökkviliðunum. Víðs vegar var um eldra húsnæði að ræða sem var ekki talið henta fyrir starfsemi slökkviliða. Gerðar voru athugasemdir á 42 slökkvistöðvum, þar sem geymsla á hlífðarfatnaði var ekki samkvæmt leiðbeiningum og þarfnaðist úrbóta eða var óásættanleg. Á 64% slökkvistöðvum landsins var aðstaða til að þrífa hlífðarfatnað og annan búnað ýmist takmörkuð að hluta, í heild eða ekki til staðar.

Mynd 4: Húsnæði og búnaður

Ástand hlífðarfatnaðar var í meirihluta tilvika metið í lagi, eða hjá 70% slökkviliða, en starfsmönnum var ekki útvegaður viðurkenndum undirfatnaði hjá 51% slökkviliða. Þegar búnaður til björgunar fastklemmdra og skoðun reykköfunartækja var tekinn út var það í lagi hjá 85% slökkviliða landsins.

Eld­varn­ar­eft­ir­lit

Úttekt á eldvarnareftirliti sveitarfélaga var byggð á samtali og svörum slökkviliðsstjóra. Niðurstöður þess huglæga mats slökkviliðsstjóra voru að 73% slökkviliðsstjóra töldu að eldvarnareftirlitið væri mannað samkvæmt reglugerð og fyrirliggjandi áhættuþáttum og skoðanaskyldum mannvirkjum innan þeirra starfssvæða. Tekið var fram í skýrslunni að gera þyrfti frekari greiningu á stöðu eldvarnareftirlits á landsvísu og byggja þá á eftirlitsáætlun slökkviliða í samanburði við raunupplýsingar um stöðu eldvarnareftirlits á árs grundvelli.

Raf­ræn út­tekt 2024

HMS gerði rafræna úttekt á starfsemi slökkviliða árið 2024 sem framkvæmd var af Maskínu. Könnunin var send á alla stjórnendur slökkviliða og slökkviliðsmenn á Íslandi. Könnunin var send á 1.270 manns og var svarhlutfallið 60%. Niðurstöður sem hér eru settar fram byggja á huglægu mati svarenda og þarf að horfa til þess við túlkun þeirra.

Niðurstöðurnar sýna almennt jákvæða afstöðu til starfsins. Starfsmenn slökkviliða telja sig vera örugga í hlutverki sínu í útköllum, 80% mæla með slökkviliðinu sem vinnustað og 72% telja að menntun innan slökkviliða góð. Á móti sýna niðurstöður jafnframt skýra veikleika í lykilinnviðum. 52% telja ástand og aldur ökutækja sé ekki gott, 56% telja aðgengi að æfingasvæði ekki gott og 61% hafa ekki gott aðgengi til þrifa og afeitrunar á búnaði og mannskap. Þá telja 61% starfsmanna að sveitarfélög standi ekki við áætlun um fjárfestingar tengdar slökkviliðum.

Mynd 5: Rafræn úttekt

Þegar horft er til mönnunar telja 57% að undirmönnun sé vandamál í þeirra slökkviliði og 58% telja að önnur verkefni hafi áhrif á viðbragðsgetu. Í þeim slökkviliðum sem sinna sjúkraflutningum, sér í lagi þeim sem viðhafa krossskráningar á milli dælubifreiða og sjúkrabifreiða, var mun hærra hlutfall svarenda sem töldu að undirmönnun ætti við þeirra slökkvilið og að önnur verkefni hefðu neikvæð áhrif á viðbragðsgetu. Hæst fór þó hlutfall þeirra sem töldu önnur verkefni hafa áhrif á viðbragðsgetu slökkviliðsins, eða 93%, og að undirmönnun sé vandamál, um 92%.

Út­tekt­ir 2025

Á árinu 2025 fór HMS í staðarúttektir hjá 10 slökkviliðum. Rafrænar úttektir voru gerðar hjá öllum slökkviliðum í gegnum Brunagátt ásamt því að úttekt var gerð á eldvarnareftirliti allra slökkviliða. Þau 10 slökkvilið sem voru heimsótt í staðarúttektum árið 2025 voru af mismunandi stærð, bæði hvað varðar íbúafjölda og stærð starfssvæðis. Niðurstöðurnar hér að neðan miðast við úttekt á þessum 10 slökkviliðum.

Þjálf­un­ar- og mennt­un­ar­mál

Niðurstöður þjálfunar- og menntunarmála sýndu að 60% slökkviliða náðu að halda úti æfingum á árs grundvelli til að uppfylla æfingaskyldu slökkviliðsmanna. Hjá 80% slökkviliða var menntunarstig viðunandi, starfsmenn voru sendir í reglubundna læknisskoðun ásamt þol- og styrktarpróf. Aðeins 40% liða uppfylltu settar kröfur til að geta sinnt reykköfun.

Mynd 6: Þjálfunar- og menntunarmál

Hús­næði og bún­að­ur

Niðurstöðurnar sýndu að 60% slökkviliða í úttektinni voru ekki með viðeigandi aðstöðu til að geyma hlífðarfatnað og 50% slökkviliða voru ekki með viðeigandi aðstöðu til þrifa á hlífðarfatnaði og öðrum búnaði. Þegar ástand hlífðarfatnaðar var skoðað að þá mátti sjá að hjá 90% slökkviliða var það metið í lagi og hjá öllum tíu liðunum var slökkviliðsmönnum útvegað viðurkenndum undirfatnaði.

Mynd 7: Húsnæði og búnaður

Eld­varn­ar­eft­ir­lit

HMS gerði úttekt á framkvæmd eldvarnareftirlits árið 2025 hjá öllum slökkviliðum landsins. Þegar niðurstöður skoðunaráætlunar slökkviliða voru greindar þá gerðu einungis 17 slökkvilið, eða 55% slökkviliða, skoðunaráætlun í Brunaverði, sem er kerfi sem heldur utan um allt eldvarnareftirlit slökkviliða landsins. Í heildina voru 3.471 mannvirki á skoðunaráætlun þeirra slökkviliða sem gerðu skoðunaráætlun í Brunaverði og voru einungis 40% þeirra skoðuð, eða 1.403 mannvirki. Það voru 2.068 skoðunarskyld mannvirki sem slökkviliðin náðu ekki að skoða og á þá eftir að telja til þau mannvirki, sem ber að skoða samkvæmt reglugerð um eldvarnir og eldvarnareftirlit, hjá þeim 14 slökkviliðum sem ekki gerðu skoðunaráætlun. HMS greindi einnig önnur verkefni slökkviliða í eldvarnareftirliti. Þau verkefni slökkviliða voru í heildina 7.730 árið 2025.

Mynd 8: Mannvirki á skoðunaráætlun 2025

Samanburður á stöðu slökkviliða 2021 og 2025

Hér verður skoðaður samanburður á stöðu slökkviliða á árunum 2021 og 2025.

Árið 2021 voru 36% slökkviliða með brunavarnaáætlun í gildi og hafði hlutfallið þá aldrei verið hærra. Undir lok árs 2025 var hlutfallið komið upp í 73% slökkviliða sem voru með samþykkta brunavarnaáætlun og er markmiðið að 80% slökkviliða verði með samþykkta áætlun í lok árs 2026. Markmið brunavarnaáætlunar er að tryggja að slökkvilið sé þannig mannað, skipulagt, útbúið tækjum, menntað og þjálfað að það ráði við þau verkefni sem því eru falin með lögum og reglugerðum og mjög mikilvægt er að öll slökkvilið landsins séu með brunavarnaáætlun í gildi.

Mynd 9: Þróun brunavarnaáætlana

Óháð breytileika á skipulagi slökkviliða með tilliti til stærðar og umfangs starfseminnar, hvíla sömu valdheimildir, ábyrgð og skyldur á starfi slökkviliðstjóra. Við úttektir HMS hafa verið gerðar athugasemdir á starfshlutfalli slökkviliðstjóra, þegar ekki er talið að starfhlutfallið nægi til að hægt sé að uppfylla þær kröfur sem til starfsins eru gerðar. Niðurstöður úttekta 2025 benda til þess að hlutfall slökkviliðsstjóra í 100% starfshlutfalli fari fjölgandi eins og sjá má á mynd 10.

Mynd 10: Starfshlutfall slökkviliðsstjóra milli ára

Mynd 11: Samanburður á þjálfunar- og menntunarmálum

Þegar skoðaður er árangur í þjálfunar- og menntunarmálum þá höfðu fleiri slökkvilið náð að uppfylla æfingaskyldu sína þó enn væru 40% slökkviliða í úttektum árið 2025 sem náðu því ekki. Menntunarstig slökkviliðsmanna hafði einnig aukist og voru 80% slökkviliða árið 2025 þar sem menntunarstaðan var metin góð.

Mikill munur er á milli ára þegar staða á þrekprófum og læknisskoðunum er borin saman en það fer úr 52% slökkviliða árið 2021 upp í 80% slökkviliða 2025 sem höfðu sent starfsmenn sína í reglubundna læknisskoðun og þol- og styrktarpróf.

Þegar horft er til stöðu á reykköfunarréttindum þá hefur ekki náðst árangur frá 2021 til ársins 2025, en þá voru enn 60% slökkviliða sem ekki uppfylltu settar kröfur til að geta sinnt reykköfun og slökkvistarfi innanhúss.

Mynd 12: Samanburður á húsnæði og búnaði

Þegar skoðaður er samanburður á úttektum með tilliti til húsnæðis og búnaðar þá má sjá að ekki hefur náðst árangur í bættri aðstöðu slökkviliða er varðar húsnæði. Enn voru 60% slökkviliða sem ekki voru með viðeigandi aðstöðu til að geyma hlífðarfatnað árið 2025 og 50% slökkviliða voru ekki með viðeigandi aðstöðu til þrifa á hlífðarfatnaði og öðrum búnaði. Ástand hlífðarfatnaðs hefur þó batnað til muna milli úttekta og voru 90% slökkviliða sem nota viðeigandi hlífðarfatnað árið 2025 og öll lið sem voru tekin út það árið notuðust við viðurkenndan undirfatnað fyrir sína slökkviliðsmenn.

Samanburður milli úttekta sýnir að ákveðnar framfarir hafa átt sér stað, einkum varðandi gerð brunavarnaáætlana, auknum fjölda slökkviliða með slökkviliðsstjóra í 100% starfshlutfalli, aukinni notkun viðeigandi hlífðarfatnaðar ásamt auknu hlutfalli slökkviliða sem uppfylla kröfur um þrekpróf, læknisskoðanir og æfingaskyldu vegna reykköfunar.

Við úttekt 2021 töldu 73% slökkviliðsstjóra út frá huglægu mati að mönnun eldvarnareftirlits væri í samræmi við kröfur reglugerðar um eldvarnir og eldvarnareftirlit. Úttekt árið 2025 á framgangi eldvarnareftirlits, sýndi þó fram að um 60% skoðunarskyldra mannvirkja á landsvísu voru ekki skoðuð til samræmis við skoðunaráætlun.

Þrátt fyrir jákvæðar breytingar víðs vegar eru ennþá ákveðnir þættir starfseminnar sem taka takmörkuðum framförum, sér í lagi hjá minni slökkviliðum sem eiga erfiðara með fjárfestingar líkt og uppbyggingu á húsnæði, tækjakost og búnaði ásamt því að uppfylla starfstengdar þjálfunarkröfur. Aðstaða til þjálfunar og uppsetningu æfinga fyrir lögbundin verkefni er að sama skapi mjög takmörkuð.

5.2 Æf­inga­svæði slökkvi­liða

HMS rekur Brunamálaskólann sem menntar slökkviliðs- og eldvarnareftirlitsmenn skv. reglugerð nr. 1246/2022 um Brunamálaskólann. Ein af niðurstöðum stefnumótavinnu starfshóps um málefni Brunamálaskólans, sem skilaði tillögum til ráðuneytis árið 2021, var að til lengri tíma litið þyrfti að styrkja slökkviliðin í landinu með markvissri uppbyggingu æfingasvæða. Á aðalfundi Félags slökkviliðsstjóra Íslands (FSÍ), sem haldinn var á Akureyri í apríl 2025, var tilkynnt um stofnun samstarfshóps með sérfræðingum frá HMS og fulltrúum slökkviliðanna. Markmið hópsins var að greina stöðuna og koma með tillögur um næstu skref í framtíðaruppbyggingu æfingasvæða slökkviliða á Íslandi.

Núverandi staða æfingasvæða á landinu var kortlögð, þar á meðal hvaða svæði væru til staðar, hvaða búnaður væri á þeim, hvaða möguleikar væru til æfinga, hver kostnaður væri við uppbyggingu og rekstur og hverjir framtíðarmöguleikar þeirra væru. Að fengnum upplýsingum frá öllum slökkviliðum landsins um stöðu þeirra æfingasvæða var farið í heildargreiningu á þörf slökkviliðanna.

Núverandi æfingaaðstaða slökkviliða er almennt mjög takmörkuð, ójöfn milli landshluta og nær ekki að mæta öllum lögbundnum verkefnum slökkviliða með raunhæfum hætti. Sérhæfð aðstaða, svo sem til reykköfunar með heitum og raunverulegum reyk frá eldi, til rústabjörgunar eða æfinga með hættuleg efni, er að mestu leyti ekki til staðar.

Aðeins sex slökkvilið hafa skilgreinda æfingaaðstöðu til staðar, sem nær umfram einstaka yfirtendrunargáma og eru á skilgreindum lóðum. Mikill munur er á stöðu slökkviliða, bæði hvað varðar fjárhagslega getu og aðgengi að hentugum lóðum til framtíðaruppbyggingar.

Á neðanverðri mynd 13 má sjá dreifingu aðstöðunnar á landsvísu, en taka ber fram að sum slökkvilið sem merkt eru með enga aðstöðu, hafa í einhverjum tilvikum aðgengi að einhverju húsnæði á vegum sveitarfélaga í misjöfnu ástandi.

Mynd 13: Æfingaaðstaða slökkviliða

Þörf slökkviliða fyrir æfingasvæði snýr ekki einungis að því að hafa aðstöðu til einstakra æfinga, heldur að því að tryggja samfellu í þjálfun, jafnræði milli slökkviliða og möguleika Brunamálaskólans til að sinna betur hlutverki sínu með samræmdum æfingum og aðbúnaði. Æfingasvæði þurfa að geta þjónað bæði grunn- og framhaldsnámi, endurmenntun, stjórnendaþjálfun og samæfingu við aðra viðbragðsaðila.

6. Fram­lag sveit­ar­fé­laga til bruna­varna

Frá árinu 2014 til 2024 hefur orðið umtalsverð aukning á fjárframlögum sveitarfélaga til brunavarna. Árið 2014 námu framlögin um 2,5 milljörðum króna en hafa síðan hækkað jafnt og þétt á tímabilinu. Á árinu 2024 námu framlög sveitarfélaga til brunavarna rúmlega sex milljörðum króna, sem jafngildir því að framlögin hafi rúmlega tvöfaldast á tíu ára tímabili eða um 60% á föstu verðlagi ársins 2024 , sbr. neðangreind mynd 14.

 Mynd 14: Framlag sveitarfélaga til brunavarna

Aukning framlaga til brunamála endurspegla að verulegu leyti hækkandi rekstrarkostnað slökkviliða, einkum vegna launahækkana, aukins búnaðar- og tækjakostnaðar og almennra verðlagsbreytinga. Launakostnaður er stærsti einstaki útgjaldaliður slökkviliða og hefur þróun kjarasamninga og kröfur til mönnunar, þjálfunar og hæfni starfsmanna bein áhrif á rekstrarútgjöld sveitarfélaga til málaflokksins, sbr. ofangreinda umfjöllun um kostnað við rekstur slökkviliða í kafla 4.2. Samhliða þessum kostnaðarþáttum hafa aðstæður í samfélaginu tekið breytingum. Á síðustu árum hefur mannvirkjum fjölgað sem hefur leitt til aukins umfangs eldvarnareftirlits sveitarfélaga og þar af leiðandi auknar kröfur um viðbragðsgetu slökkviliða. Þessi þróun hefur kallað á aukin umsvif í starfsemi slökkviliða og þar með aukið rekstrarlegt álag á sveitarfélögin.

Heildstætt sýnir þróunin að brunavarnir eru sífellt stærri og veigameiri útgjaldaliður í rekstri sveitarfélaga. Sú afstaða undirstrikar mikilvægi þess að horfa ekki einungis til þeirra fjárframlaga sem fara í brunamálin, heldur einnig til þess hvernig slökkvilið eru skipulögð og hvort fjármunir nýtist með hagkvæmum og markvissum hætti til að uppfylla lögbundin hlutverk slökkviliða.

6.1 Fjár­fram­lag eft­ir slökkvi­lið­um og íbú­um

Í kafla 4.2 er sett fram viðmið um rekstrarkostnað slökkviliða framreiknað miðað við núvirði. Í þessum kafla eru þessi viðmið borin saman við raunveruleg fjárframlög sveitarfélaga á árinu 2024, sem eru nýjustu tölur. Miðað við launatöflu gildandi kjarasamnings³⁵ og verðlags ársins 2024 má ætla að árlegur rekstrarkostnaður lágmarksstærðar slökkviliði sem sinnir 10 útköllum á ári, nemi um 91,4 milljónum króna eða á bilinu 78-105 milljónir króna, fer eftir umgangi og rekstrarforsendum. Þetta kostnaðarbil er sett fram sem viðmið, enda ræðst raunverulegur kostnaður af aðstæðum og mismunandi rekstrarforsendum slökkviliða. 

Í töflu 6 má sjá framlag til brunamála árið 2024 eftir slökkviliðum, íbúafjölda á starfsstæði þeirra miðað við 1. janúar sama ár samkvæmt tölum Hagstofu Íslands ásamt fjárframlagi á hvern íbúa. Niðurstöður sýna að öll slökkvilið sem eru með samanlagðan íbúafjölda á sínu starfssvæði undir 4.000 íbúa, fá fjárframlög undir neðri mörkum viðmiðsins (78 milljónir króna) að undanskildu Slökkviliði Norðurþings og Brunavörnum Dala, Reykhóla og Stranda. Slökkviliðin sem fá undir þessu viðmiði eru rauðmerkt í töflunni. Á sama tíma sést að slökkvilið sem starfa á svæðum með fleiri en 4.000 íbúa eru með framlag innan eða yfir viðmiðinu að undanskildu Slökkviliði Vestmannaeyja og Brunavörnum Múlaþings.

Þegar framlögin eru jafnframt skoðuð hlutfallslega, þ.e. framlag á hvern íbúa dregst fram ákveðið mynstur. Stærstu slökkviliðin eru með mun lægri framlag á hvern íbúa. Þar má nefna Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins þar sem framlag nemur um 10.900 króna á íbúa, Brunavarnir Suðurnesja um 20.993 króna og Brunavarnir Árnessýslu með um 24.267 króna á íbúa. Til samanburðar eru minnstu slökkviliðin með margfalt hærri kostnað á íbúa, svo sem Slökkvilið Mýrdalshrepps með um 66.865 kr. á íbúa og Slökkvilið Langanesbyggðar með um 64.035 króna á íbúa.

Þessi mikli munur í kostnaði á íbúa endurspeglar skort á stærðarhagkvæmni hjá smærri slökkviliðum. Þrátt fyrir hærra framlag á hvern íbúa er heildarframlag þeirra oft undir viðmiði rekstrarkostnaðar fyrir lágmarksstærðar slökkvilið. Þegar haft er í huga að launakostnaður einn og sér nemur að jafnaði um 69% af heildarrekstrarkostnaði, er ljóst að fjárhagslegt svigrúm til annarra rekstrarliða og fjárfestinga er mjög takmarkað hjá mörgum minni slökkviliðum, svo sem þegar kemur að endurnýjun tækja og búnaðar, viðhalds og uppbyggingar á húsnæði slökkviliða sem og þjálfunar á mannskapi.

Tafla 6: Fjárframlög til brunavarna, Heimild: Samband íslenskra sveitarfélaga og Hagstofa Íslands, 2024

6.2 Sam­an­burð­ur fjár­fram­laga og nið­ur­stöð­ur út­tekta

Ef framlög sveitarfélaga til brunavarna árið 2024 eru borin saman við niðurstöður úttekta á starfsemi slökkviliða árið 2025, kemur í ljós að mikill mismunur er milli liða, bæði hvað varðar fjármögnun og niðurstöður úttekta. Framlög spanna allt frá 14 milljónum króna upp í rúmlega 500 milljónir króna og samhliða því er fjöldi athugasemda í úttektum hjá tíu slökkviliðum, eða um þriðjungi liða landsins, mjög mismunandi, allt frá einni athugasemd upp í 20, sbr. mynd 15.

Mynd 15: Framlög til brunavarna í samanburði við fjölda athugasemda í úttekt

Þegar samanburðurinn á mynd 15 er settur í samhengi við viðmið um árlegan rekstrarkostnað slökkviliðs, sem áætlaður er á bilinu 78-105 milljónir króna skv. umfjöllun í kafla 6.1, kemur fram mikilvægt mynstur. Slökkvilið sem eru langt undir neðri mörkum þessa viðmiðs eru oftar með mun fleiri athugasemdir í úttektum, sem bendir til þess að rekstrarforsendur þeirra séu ekki góðar til að uppfylla lögbundnar skyldur, líkt og Slökkvilið Skagastrandar.

Á sama tíma sýnir myndin að slökkvilið með hærri framlög eru með færri athugasemdir, líkt og Brunavarnir Árnessýslu og Brunavarnir Skagafjarðar. Einnig má sjá að framlög ein og sér skýra ekki stöðuna að öllu leyti, þar sem slökkvilið sem eru með há framlög, svo sem Slökkvilið Norðurþings, geta engu að síður verið með fjölda athugasemda í úttektum. Þetta bendir til þess að áskoranirnar eru bæði fjárhagslegar og kerfislægar, sem kalla á grundvallarbreytingu á starfsemi slökkviliða.

Niðurstöður úttekta HMS á slökkviliðum í gegnum árin styðja einnig við þessa greiningu. Minni slökkviliðin koma almennt verr út í samanburði við stærri liðin, sem flest hver eru rekin sem byggðasamlög. Þetta bendir til að mikilvægt er að skoða skipulag slökkviliða í heild, með áherslu á aukið samstarf og sameiningar slökkviliða með tilliti til getu sveitarfélaga til að standa undir rekstrinum.

7. Helstu áskor­an­ir í starf­semi slökkvi­liða

Skipulag slökkviliða á Íslandi hefur að stórum hluta mótast af sveitarfélagaskipan og sögulegri þróun, fremur en heildstæðu mati á áhættu, viðbragðsþörf og hagkvæmni. Þetta hefur leitt til fjölda smárra og misöflugra rekstrareininga með ólíka getu til að uppfylla lögbundnar kröfur um starfsemi slökkviliða. Á sama tíma eru önnur viðbragðskerfi, svo sem lögregla og almannavarnir, skipulögð í stærri starfssvæði með skýrri ábyrgðarskiptingu. Staða slökkviliða er því mismunandi eftir sveitarfélögum og benda fyrirliggjandi greiningar til þess að minni slökkvilið eiga oftar í erfiðleikum með að uppfylla lögbundnar kröfur um starfsemina, mönnun og viðbúnað. Áskoranir í brunavörnum og viðbragðsgetu slökkviliða eru því margþættar og ráðast af samspili nokkurra ólíkra lykilþátta:

Íbúa­fjöldi og fjár­hags­legt bol­magn

Fámenn sveitarfélög glíma oft við verulegar áskoranir við að manna slökkvilið og tryggja nægjanlegt fjármagn til reksturs. Þar sem útsvarstekjur eru megintekjustofn sveitarfélaga hefur íbúafjöldi bein áhrif á fjárhagslega burði þeirra til að sinna lögbundnum verkefnum á sviði brunavarna, sbr. kafli 4.3.

Skipulag slökkviliða er byggt á íbúafjölda þar sem lágmarksviðmið um mönnun og viðveru á stöð taka mið af stærð slökkviliðs, sbr. umfjöllun í kafla 2.1. Á sama tíma benda niðurstöður til þess að fjárhagsleg geta sveitarfélaga til að standa undir þessum kröfum sé mjög mismunandi, þar sem fámenn sveitarfélög hafa takmarkaða tekjustofna en bera engu að síður sömu lögbundnu ábyrgðina, sbr. kafli 4.3. Þessi niðurstaða endurspeglast í því að minni slökkvilið eiga oftar í erfiðleikum með að uppfylla lögbundnar kröfur og tryggja viðbúnað á svæðinu, þrátt fyrir að fjárframlag á hvern íbúa geti verið hlutfallslega hátt í samanburði við stærri lið, sbr. umfjöllun í kafla 6.1. Á sama tíma hefur fólksfjölgun og þéttbýlismyndun á tilteknum svæðum, einkum á höfuðborgarsvæðinu, aukið álag á slökkvilið þar sem útköll eru tíðari og kröfur til viðbragðsgetu meiri.

Land­fræði­leg­ar að­stæð­ur, sam­göng­ur og vega­lengd­ir

Ísland einkennist af dreifðri byggð og strjálbýlum svæðum. Þetta hefur í för með sér að slökkvilið þurfa oft að sinna mjög stórum þjónustusvæðum með takmörkuðum mannafla og búnaði. Langar vegalengdir, erfiðar samgönguaðstæður og veðurfar geta haft veruleg áhrif á viðbragðstíma og getu slökkviliða til að bregðast við eldsvoðum og öðrum hættum. Þetta á einkum við yfir vetrartímann eða við óhagstæð veðurskilyrði, þar sem tafir á viðbrögðum geta aukið áhættu fyrir íbúa og eignir þeirra í viðkomandi sveitarfélögum.

Mönn­un og stjórn­un slökkvi­liða

Mannafli og sérhæfð þekking innan slökkviliða eru lykilþættir í starfseminni. Mönnun er þó breytileg milli liða og víða byggir starfsemin að verulegu leyti á fámennum útkallsliðum, sem getur haft áhrif á getu til að manna útköll og tryggja  viðunandi viðbragð allan sólarhringinn.

Þrátt fyrir að skipulag, stærð og umfang slökkviliða séu mismunandi hvíla sömu skyldur og ábyrgð á slökkviliðsstjórum skv. lögum um brunavarnir. Í framkvæmd er þó munur á starfshlutfalli og þeim aðstæðum sem slökkviliðsstjórar hafa til að sinna þessum skyldum, sbr. umfjöllun í kafla 5.2. Við úttektir HMS hefur verið bent á að starfshlutfall slökkviliðsstjóra sé í mörgum tilvikum ekki í samræmi við ábyrgð og skyldur þeirra.

Verulegur breytileiki er á milli svæða hvað varðar mönnun, starfshlutfall slökkviliðsstjóra og aðgengi að sérhæfðri þekkingu og búnaði, sbr. kafli 2 um skipulag slökkviliða. Þegar þetta fer saman við lögbundnar kröfur sem eru samræmdar á landsvísu skapast skýr áskorun, þar sem rekstrarforsendur eru ólíkar en ábyrgðin sú sama. Þetta getur leitt til ójafnræðis í þjónustu og viðbragðsgetu og haft áhrif á öryggi íbúa eftir búsetu.

Sjúkra­flutn­ing­ar og kross­skrán­ing­ar

Slökkviliðum er heimilt að sinna verkefnum umfram lögbundin, að því gefnu að þau skerði ekki viðbragðsgetu þeirra. Sjúkraflutningar eru umfangsmesta verkefnið sem dæmi eru um að slökkvilið sinni aukalega.  Í dag eru sjö slökkvilið sem sinna  sjúkraflutningum að öllu leyti eða að hluta til á sínu starfssvæði. Þau fjögur lið sem hafa sólarhrings viðveru á stöð sinna jafnframt sjúkraflutningum, sem er stór hluti af daglegri starfsemi þeirra. Hjá þeim byggist mönnun viðbragðs á krossskráningum, þar sem starfsmaður á vakt hefur bæði skráð hlutverk á sjúkrabíl og dælubifreið slökkviliðs á sama tíma. Slíkt fyrirkomulag getur verið hagkvæmt með tilliti til nýtingar mannafla, en felur jafnframt í sér augljósa takmörkun þar sem sami einstaklingur getur ekki sinnt tveimur verkefnum samtímis.

Sjúkraflutningum  er forgangsraðað í fjögur stig (F1-F4) eftir alvarleika og hvort um lífsógnandi atburð sé að ræða, líkt og útköll slökkviliða. Útköll vegna sjúkraflutninga geta skarast við verkefni slökkviliða og haft neikvæð áhrif á viðbragðsgetu þar sem forgangur sjúkraflutninga getur verið í jafnháum eða jafnvel hærri forgangi en verkefni slökkviliðs. Þetta á einkum við þegar mönnun byggist á krossskráningum og útköll verða samtímis.

Á sama tíma eru sjúkraflutningar verulegur hluti af rekstrargrundvelli þeirra slökkviliða sem þeim sinna. Sem dæmi má nefna að tekjur vegna sjúkraflutninga námu 42% af heildar rekstrartekjum Slökkviliðsins á höfuðborgarsvæðinu skv. ársreikningi árið 2025. Útköll vegna sjúkraflutninga voru jafnframt 96,6% af heildarútköllum slökkviliðsins það ár. Þetta undirstrikar hversu stór hluti sjúkraflutningar eru af heildarstarfsemi slökkviliðsins.

Fjöldi sjúkraflutninga hefur aukist jafnt og þétt, einkum í lægri forgangsflokkum (F3 og F4). Með aukningu í sjúkraflutningum og hækkandi álagi, aukast jafnframt líkur á því útköll vegna sjúkraflutninga skarist á við útköll slökkviliðsins, sér í lagi á dagvinnutíma. Þessi þróun dregur fram kerfislæga áskorun þar sem ákveðnar rekstrarforsendur og auknir tekjumöguleikar geta verið hvetjandi þannig að sveitarfélög sjái hag sinn í að slökkvilið annist sjúkraflutninga. Á sama tíma getur þetta fyrirkomulag einnig haft áhrif á getu slökkviliða til að sinna lögbundnum verkefnum sínum.

Í ljósi þess hve stór og mikilvægur hluti sjúkraflutningar eru af daglegri starfsemi þeirra slökkviliða sem þeim sinna, verður að finna leið til að lágmarka líkur þess að viðbragðsgeta skerðist vegna skörun útkalla. Þörf er á skýrari ramma um framkvæmd krossskráninga og mönnunar, sér í lagi á helstu álagstímum með áhættumiðaðri framsetningu. Þannig má lágmarka líkur á að mönnun og viðbragðsgeta sé skert með tilliti til lögbundinna hlutverka slökkviliðanna.

Nýj­ar hætt­ur, ófyr­ir­séð at­vik og ör­ygg­is- og varn­ar­tengd mál­efni

Slökkvilið geta þurft að takast á við ýmis verkefni sem erfitt getur reynst að undirbúa sig undir, s.s. verkefni vegna fjölþátta ógna, náttúruhamfara og sambærilegra tilvika sem í eðli sýnu fela í sér ákveðinn ófyrirsjáanleika.

Áhættur í samfélaginu hafa jafnframt tekið breytingum. Gróðureldar eru orðnir umfangsmeiri samhliða breyttu veðurfari og aukinni gróðursæld og loftlagsbreytingar kunna að leiða til tíðari og alvarlegri náttúruhamfara. Þá hefur aukin umferð og fjölgun ferðamanna skapað nýjar áskoranir, bæði hvað varðar umferðaróhöpp og slys á afskekktum svæðum. Breytt notkun mannvirkja, svo sem aukin búseta í atvinnuhúsnæði, hefur einnig í för með sér aukna áhættu þar sem brunavarnir slíkra mannvirkja eru almennt ekki hannaðar fyrir íbúðarnotkun.

Slökkvilið gegna lykilhlutverki í viðbragðsgetu samfélagsins og eru meðal fyrstu viðbragðsaðila á vettvang við alvarlega atburði. Í aðstæðum á borð við jarðhræringar á Reykjanesskaga hefur hlutverk þeirra farið út fyrir hefðbundin lögbundin verkefni og orðið órjúfanlegur hluti af heildarkerfi almannavarna. Í slíkum aðstæðum felst meginhlutverk þeirra í fyrstu viðbrögðum, björgun lífa, eigna og takmörkun tjóns.

Í alþjóðlegu samstarfi um öryggis- og varnartengd málefni hefur í auknum mæli verið lögð áhersla á að byggja upp og samhæfa viðbúnað og getu ríkja til að takast á við fjölþátta ógnir. Þá er gert ráð fyrir að ríki búi yfir getu til að viðhalda starfsemi samfélagsins við erfiðar og alvarlegar aðstæður, meðal annars með viðbrögðum við stórbrunum, slysum, innviðaskemmdum og öðrum atburðum þar sem slökkvilið gegna lykilhlutverki. Þrátt fyrir að Ísland reki ekki sinn eigin her byggir heildarviðbragðsgeta landsins á samspili ýmissa viðbragðsaðila, þar á meðal slökkviliða, lögreglu, Landhelgisgæslu og björgunarsveita. Í því samhengi eru slökkvilið ein af grunnstoðum í viðbragðsgetu landsins gagnvart fjölþátta ógnum og gegna gríðarlega mikilvægu hlutverki í heildaröryggi samfélagsins.

Framangreind þróun dregur fram mikilvægi þess að starfsemi slökkviliða fái aukna viðurkenningu sem hluti af almannavarnakerfi og öryggisinnviðum landsins og séu samþætt inn í stefnumótun og skipulag á sviði öryggis- og varnarmála. Slíkt kallar á að rekstrar- og skipulagsforsendur endurspegli það hlutverk sem slökkviliðum er ætlað að gegna.

Sam­an­tekt

Áskoranir í starfsemi slökkviliða eru fjölþættar, bæði fjárhagslegar og kerfislægar, ráðast jafnframt af samspili annarra lykilþátta, svo sem íbúafjölda, landfræðilegra aðstæðna, skipulags slökkviliða, aðgengis að sérhæfðri þekkingu og breyttra áhættuþátta í samfélaginu. Þessir þættir hafa bein áhrif á getu slökkviliða til að uppfylla lögbundnar kröfur og tryggja samræmda viðbragðsgetu á landsvísu.

8. Nið­ur­stöð­ur

Niðurstöður Vegvísis að framtíðarskipulagi slökkviliða sýna að þrátt fyrir verulega aukningu fjárframlaga sveitarfélaga til brunavarna undanfarinn áratug hefur ekki tekist að tryggja jafna og fullnægjandi viðbragðsgetu slökkviliða um land allt. Greiningar á stöðu slökkviliða, niðurstöður úttekta HMS og norrænn samanburður benda til þess að núverandi skipulag slökkviliða, sem byggir að stórum hluta á sveitarfélagaskipan fremur en heildstæðu áhættumati, nái ekki lengur að mæta þeim kröfum sem gerðar eru til brunavarna í núverandi samfélagi.

Þróun fjárframlaga sveitarfélaga til brunamála sýnir að sveitarfélög leggja sífellt meiri fjármuni í málaflokkinn og námu framlög þeirra rúmlega sex milljörðum króna árið 2024. Þrátt fyrir þessa þróun benda niðurstöður úttekta HMS til þess að verulegur hluti slökkviliða uppfylli ekki lögbundnar kröfur, meðal annars hvað varðar húsnæði, búnað, mönnun og þjálfun auk framkvæmd eldvarnareftirlits. Sérstaklega kemur þetta fram hjá smærri slökkviliðum, þar sem heildarfjárframlag sveitarfélaga til reksturs slökkviliðs er oft undir kostnaðarviðmiðum fyrir lágmarksstærð slökkviliðs.

Greiningin sýnir jafnframt að hærri fjárframlög ein og sér tryggja ekki sjálfkrafa betri stöðu slökkviliða. Tengsl fjárframlaga og niðurstaðna úttekta eru ekki alltaf skýr og benda niðurstöður til þess að skipulag, mönnun, stjórnun og umfang starfssvæða hafi ríka þýðingu fyrir getu slökkviliða til að uppfylla lögbundin hlutverk sín. Þar kemur fram að slökkvilið sem starfa í stærri rekstrareiningum, oft í formi byggðasamlaga eða með auknu samstarfi sveitarfélaga, standa almennt betur að vígi en smærri liðin.

Samanburður á stöðu slökkviliða á árunum 2021 og 2025 sýnir að ákveðinn árangur hefur náðst á afmörkuðum sviðum. Þar má nefna fjölgun samþykktra brunavarnaáætlana, aukið starfshlutfall slökkviliðsstjóra og bætt menntunarstig slökkviliðsmanna. Á sama tíma hefur þróunin verið hægari þegar kemur að úrbótum á húsnæði, aðstöðu til þrifa og afeitrunar búnaðar, fullnægjandi reykköfunarréttindum og framkvæmd eldvarnareftirlits. Niðurstöðurnar sýna að umfangsmikil eftirfylgni, leiðbeiningar og stuðningur HMS hafa skilað árangri að hluta, en hafa ekki einar og sér verið nægjanlegar til að tryggja heildstæða og varanlega úrbót á stöðu slökkviliða.

Norrænn samanburður undirstrikar þessa niðurstöðu enn frekar. Í Noregi, Danmörku og Svíþjóð hefur þróunin verið í átt að áhættumiðuðu skipulagi slökkviliða og eldvarnareftirlits, þar sem kröfur um mönnun, búnað og viðbragðsgetu taka mið af raunverulegri áhættu á hverju svæði. Samhliða því er lögð áhersla á stærri og öflugri rekstrareiningar og aukið samstarf sveitarfélaga. Í samanburði við þessa þróun er íslenskt skipulag enn að verulegu leyti bundið við fastmótuð viðmið í reglugerð sem taka takmarkað tillit til breytilegra aðstæðna, ólíkrar áhættu og umfangs verkefna.

Heildstætt benda niðurstöður vegvísisins til þess að áskoranir í starfsemi slökkviliða á Íslandi séu að verulegu leyti kerfislægar. Þær lúta ekki eingöngu að fjármögnun, heldur einnig að skipulagi, stærð rekstrareininga, stjórnun, mannafla og getu sveitarfélaga til að standa undir lögbundnum kröfum á eigin spýtur. Til að tryggja jafnt öryggi íbúa og sjálfbæra starfsemi slökkviliða til framtíðar er nauðsynlegt að stíga skref frá núverandi fyrirkomulagi yfir í heildstæðari og markvissari lausnir.

Vegvísirinn leiðir þannig skýrt í ljós að þörf er á kerfisbreytingu þar sem áhættumiðað skipulag, aukið samstarf sveitarfélaga og markvissir hvatar til að styrkja starfsemina verða grundvallarstoðir í tillögunum sem eru lagðar fram hér að neðan. Slík breyting er forsenda þess að þeir verulegu fjármunir sem varið er til brunavarna nýtist með skilvirkari hætti og að slökkvilið landsins verði betur í stakk búin til að sinna lögbundnum verkefnum í formi öflugri rekstrareininga og jafnari öryggi íbúa óháð búsetu. Þessi niðurstaða er jafnframt með skýra tengingu yfir í þær tillögur að úrbótum sem settar eru fram í næsta kafla.

9. Til­lög­ur að úr­bót­um

Með hliðsjón af niðurstöðum vegvísisins er ljóst að áframhaldandi þróun á starfsemi slökkviliða kallar á markvissar og heildstæðar aðgerðir. Þrátt fyrir aukin fjárframlög sveitarfélaga, aukinn stuðning og eftirfylgni af hálfu HMS hefur ekki tekist að tryggja samræmda viðbragðsgetu og jafnara öryggi á landsvísu. Tillögur HMS að úrbótum taka mið að því að bregðast við þessum fjárhagslegum og kerfislægu áskorunum sem greindar hafa verið og skapa raunhæfar forsendur fyrir sjálfbæran og skilvirkan rekstur slökkviliða. Þetta er í samræmi við hlutverk HMS að leggja fram tillögur að úrbótum og breytingum á regluverki á sviði brunavarna.

Tillögurnar byggja á þremur meginstoðum sem styðja hver við aðra.

1. Kerf­is­breyt­ing - áhættu­mið­að skipu­lag slökkvi­liða

Lagt er til að skipulag slökkviliða og kröfur til starfsemi þeirra byggist á áhættumati. Þannig nálgun felur í sér að ákvarðanir um mönnun, búnað, viðbragð og þjónustustig taki mið af raunverulegri áhættu á hverju starfssvæði, fremur en föstum lágmarksviðmiðum. Þessi nálgun gerir sveitarfélögum kleift að skipuleggja starfsemina í samræmi við aðstæður og tryggja skilvirkari nýtingu fjármuna og auka öryggi landsmanna.

Tilefni er til að horfa til þróunar á Norðurlöndunum, einkum í Noregi, þar sem áhættumiðað skipulag hefur verið innleitt og reynsla liggur fyrir um aukna skilvirkni og sveigjanleika í rekstri. Í slíkri nálgun er mönnun, skipulag og búnaður ákvarðaður á grundvelli áhættugreiningar, sem gerir slökkviliðum kleift að aðlaga viðbúnað að raunverulegri þörfum á hverju svæði, líkt og fjallað er um í kafla 3.1. Á Íslandi eru ólíkar áskoranir hjá sveitarfélögum, t.d. eftir landsvæðum og íbúafjölda, og því gæti það skipt sköpum að slökkvilið hafi meiri sveigjanleika í skipulagningu.

Jafnframt þarf að þróa eldvarnareftirlit sveitarfélaga í átt að áhættumiðaðra eftirliti. Eins og fram hefur komið byggist skipulag eftirlitsins hér á landi að stórum hluta á föstum viðmiðum, á meðan í samanburðarlöndum er eftirlit í auknum mæli forgangsraðað á grundvelli áhættumats. Þetta er í samræmi við tillögur HMS um breytt byggingareftirlit sem kynntar voru árið 2025, þar sem lögð er áhersla á áhættumiðað eftirlit.³⁶

Samhliða þarf að endurskoða reglugerðir sem fjalla um starfsemi slökkviliða og eldvarnareftirlit til að styðja betur við áhættumiðaða nálgun. Þar þarf meðal annars að kveða skýrar á um framkvæmd áhættumats og notkun þess við ákvörðun á skipulagi og þjónustu slökkviliða.

2. Auk­ið og mark­viss­ara sam­starf slökkvi­liða

Lagt er til að aukin og markviss áhersla verði lögð á samstarf sveitarfélaga og sameiningar slökkviliða, þar sem aðstæður leyfa. Samstarf af þeim toga getur skapað tækifæri til betri nýtingar fjármuna og búnaðar, aukinnar fagþekkingar innan stærri rekstrareininga og þar með styrkt getu slökkviliða til að bregðast við stærri og flóknari verkefnum. Með stærri rekstrareiningum verður jafnframt raunhæfara að tryggja stöðugri mönnun og viðbragðsgetu.

Aukin samvinna og sameining slökkviliða getur einnig stuðlað að auknu jafnræði í þjónustu milli landsvæða og dregið úr þeirri stöðu að smærri sveitarfélög eigi í erfiðleikum með að uppfylla lögbundnar lágmarkskröfur um starfsemi slökkviliða. Með betri samnýtingu og þekkingu innan slökkviliða skapast sterkari rekstrargrundvöllur og bættar forsendur fyrir samræmda þjónustu, óháð stærð sveitarfélaga. Þróun í þessa átt er jafnframt í samræmi við markmið löggjafans um aukið samstarf sveitarfélaga. Í sveitarstjórnarlögum er lögð áhersla á samvinnu og sameiginlega rekstrareiningu þegar það þykir hagkvæmara, sem styrkir þjónustu við íbúa. Sambærileg sjónarmið koma fram í lögum um brunavarnir og reglugerð um starfsemi slökkviliða, þar sem sveitarfélögum er gert að tryggja fullnægjandi brunavarnir og viðbragðsgetu, óháð stærð og fjárhagslegri stöðu.

Við mótun framtíðarskipulags slökkviliða er jafnframt eðlilegt að horfa til skipulags annarra viðbragðskerfa hins opinbera. Lögreglan og almannavarnanefndir starfa á stærri svæðum eða í níu umdæmum með skýra ábyrgð og eina rekstrareiningu fyrir hvert svæði. Sambærileg þróun í skipulagi slökkviliða gæti stuðlað að aukinni samhæfingu og sterkari heildarviðbragðsgetu um land allt. Sem dæmi má nefna Norðurland eystra, þar sem eitt lögregluumdæmi og ein almannavarnanefnd á svæðinu, á meðan slökkviliðin eru sjö á svæðinu.

Í þessu samhengi er jafnframt tilefni til að skoða fyrirkomulag þar sem sveitarfélög sameinast um tiltekinn verkefni á stærra svæði, með hliðstæðum hætti og þekkist í öðrum þjónustukerfum, til dæmis eins og samstarf í þjónustu við fatlað fólk.³⁷ Sambærileg nálgun gæti falið í sér að tiltekin sveitarfélög taki að sér leiðandi hlutverk í rekstri slökkviliða og beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustunnar í samstarfi við önnur sveitarfélög á svæðinu.

Í Vegvísi að framtíðarskipulag slökkviliða er því gengið út frá því að aukið samstarf sveitarfélaga verði lykilforsenda þess að tryggja jafnara öryggi, sjálfbærari rekstur og bætta viðbragðsgetu slökkviliða. Reynsla sýnir þó að framþróun í þessa átt hefur verið takmörkuð án skýrari hvata og betri umgjarðar. Nauðsynlegt er því að styrkja bæði rekstrarlegar og fjárhagslegar forsendur samstarfs til að þessi þróun geti orðið að veruleika.

3. Fjár­hags­leg­ir hvat­ar til sam­starfs – Bruna­mála­sjóð­ur

Til að tryggja að ofangreindar breytingar nái fram að ganga er nauðsynlegt að styrkja fjárhagslega umgjörð brunavarna og skapa markvissa hvata til samstarfs og þróunar. Núverandi fyrirkomulag fjármögnunar styður ekki við sameiginleg verkefni slökkviliða, uppbyggingu þeirra eða samræmda þjálfun, sem hefur áhrif á getu slökkviliða til að þróast í takt við breyttar aðstæður og auknar áhættur.

Lagt er til að stofnaður verði sérstakur brunamálasjóður með það að markmiði að styðja við samstarfsverkefni slökkviliða, sameiginlega uppbyggingu, þjálfun og búnaðarkaup. Markmið sjóðsins væri jafnframt að stuðla að jafnara öryggi á landsvísu og draga úr aðstöðumun milli sveitarfélaga við rekstur slökkviliða. Við útfærslu á svonefndum brunamálasjóð væri eðlilegt að horfa til fyrirliggjandi tekjustofna og fjármuna sem tengjast málaflokknum. Í því samhengi koma tvær leiðir einkum til greina:

Leið 1 - Nýta hluta bygg­ingar­ör­ygg­is­gjalds­ins til að fjár­magna sjóð­inn

Lagt er til að hluti af byggingaröryggisgjaldi verði nýttur til að fjármagna brunamálasjóð. Gjaldið var upphaflega ætlað til þess að tryggja brunavarnir en það hefur frá árinu 2010 verið innheimt af brunatryggingum fasteigna skv. 50. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Þetta er hægt að útfæra með því að hluti af núverandi gjaldi renni í brunamálasjóðinn eða gjaldið yrði hækkað sem nemur þeirri fjárhæð sem færi í sjóðinn. HMS er reiðubúið að sjá um úthlutun úr sjóðnum.

Með því að ráðstafa hluta gjaldsins til brunamálasjóðs yrði til skýrari og markvissari tenging milli þess tekjustofns sem byggir á öryggi mannvirkja og þeirrar viðbragðsgetu sem slökkvilið þurfa að hafa til staðar. Jafnframt myndi skapast stöðug og fyrirsjáanleg fjármögnun sem styður við uppbyggingu brunavarna í takt við þróun samfélags og mannvirkjagerða.

Í því samhengi er jafnframt rétt að líta til þess að verulegir fjármunir hafa safnast upp af byggingaröryggisgjaldi í gegnum tíðina, sem bundið eigið fé á efnahagsreikningi HMS (um 2,4 ma. kr.) og stendur sem krafa á hendur ríkissjóði, en stofnunin hefur ekki heimild til að ráðstafa þessum fjármunum nema með ákvörðun Alþingis. Samband íslenskra sveitarfélaga hefur lagt áherslu á að nota hluta af bundna eigin fé HMS sem stofnkostnað og til framtíðar með árlegri fjármögnun sem myndi byggja á föstu hlutfalli byggingaröryggisgjaldsins. Með markvissri nýtingu slíkra fjármuna, bæði til skemmri og lengri tíma, væri unnt að leggja traustan grunn að brunamálasjóði og styrkja rekstrarumhverfi slökkviliða á landsvísu. Jafnframt myndi þessi nálgun stuðla að auknu jafnræði milli sveitarfélaga, þar sem fjármögnun brunavarna yrði að hluta til byggð á sameiginlegum tekjustofni fremur en eingöngu fjárhagslegri getu einstakra sveitarfélaga.

Leið 2 - Nýta hluta af sjóði Bruna­bóta­fé­lags­ins sem grunn að fjár­mögn­un

Lagt er til að horft verði til fjármuna Eignarhaldsfélags Brunabótafélags Íslands (EBÍ) sem grunn að fjármögnun brunamálasjóðs. Félagið er í eigu aðildarsveitarfélaga og hefur að markmiði að styðja við brunavarnir, forvarnir og þróun á sviði brunamála.

EBÍ býr yfir verulegri eignastöðu og hefur þegar ráðstafað fjármunum til ýmissa verkefna á sviði brunavarna, meðal annars í gegnum styrki og samstarfsverkefni. Innan ramma gildandi laga félagsins væri unnt að nýta félagið sem vettvang fyrir brunamálasjóð með því að beina fjármunum markvisst til brunamála, til dæmis með styrkjum til samstarfsverkefna, fjármögnun sértækra verkefna eða með stofnun sérstaks sjóðs innan félagsins.³⁸

Með breytingum á samþykktum félagsins væri unnt að skýra og styrkja þetta hlutverk enn frekar og þróa EBÍ í átt að því að verða sameiginlegur fjárhagslegur bakhjarl brunamála á landsvísu. Þessi leið myndi jafnframt nýtast til að samræma stuðning, efla samstarf sveitarfélaga og tryggja að fjármunir nýtist með markvissari hætti til uppbyggingar brunavarna.